2 中央政府与地方政府财政分配制度欠规范。分税制设置中的中央政府倾斜色彩浓，地方政府财政收入空间不断被打压。1994年实施分税制的主要目的在于改善中央政府的财政支配能力，地方政府的财政支配能力迅速下降。我国地方政府没有主体税，因此财政收入来源中中央的转移支付显得相当重要。中央政府对地方政府的财政转移支付，在财政转移规模较小的基础上，出于政治考虑和地区要价能力的差异，地方政府获得的财政转移差距较大，不足以缓解省际间的不平衡。出现了落后地区地方政府负债严重，财政赤字缺口不断扩大，客观上形成了地方政府债务的恶性循环。

　　3 地方政府对预算外资金的依赖一定程度上导致财政失控。预算外收入1953年从前苏联引进，由于预算外收入无须和中央分成，地方政府有扩大预算外收入甚至将预算内收入转移到预算外的动机。分税制实施后，由于无法通过中央财政转移获得足够的财政支持，地方政府开始大规模使用预算外资金。今年地方政府预算外收入达到4039亿元，占全国90.25%；地方预算外支出3572亿元，占全国比重93.2%.这主要是地方政府通过各种收费收入获取了新的预算外资金来源。可以说，预算外资金制度为地方政府或有负债的形成创造了条件。

　　4 政府人员编制随意性形成地方债务压力。地方政府人员编制经费受到严格控制，但相应的政府职能改革不到位，地方政府承担的事权与可支配的财权不对称，为维持地方政府正常运行，越是基层地方政府，编外人员比重越大。这些人员的费用开支无法通过上级财政拨款获取，地方政府更多以收费形式解决。政府机构过度膨胀使本已吃紧的地方财政承受更大的压力，但支付工作人员工资福利是地方政府正常开展工作的需要，举债成为最后的选择。

　　5 地方政府行为企业化是地方政府负债的隐患。大量的国有企业下放到地方政府手中，这些国有企业经营业绩对地方财政收入、地方就业率及地方官员政绩等具有密切联系，出现国有企业命脉与地方政府业绩捆绑的结果。地方政府承接了中央政府下放的这些责任，但地方政府并不具备解决这些问题的财政支配能力，于是地方政府便开始利用行政资源、政府信誉、非市场行为等进行操作，政府非法担保大行其道，但国有企业机制改革的滞后使之无法适应市场竞争，计划经济体制下的政府包办角色仍在延续，这些投资项目的失败就形成政府负债的隐患。⑧

　　三、对地方政府发行公债的政策建议

　　（一）发行地方公债应建立的机制。

　　1 严格遵循发债原则。地方政府发行债券必须遵循发债原则，使债券的发行、偿还真正得到保障。不能滥发、偷发地方债券，以免造成偿付危机，影响政府的债信，更应杜绝隐性负债和公募债券并存的情况发生。地方政府在获得发行债券的权利之前，必须清理所有的隐性债务，并不再增加新的隐性负债，从而理顺地方政府负债形式和总量。

　　2 建立约束监控机制。要建立群众、地方人大、财政部地方公债司三级监督机制。特别要加强地方人大的审查、监督作用。地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。

　　3 建立可靠的偿债机制。地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债的还本付息支出，而且新发债务收入不能用于偿还旧债。财政部地方公债司可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各地债券信誉的重要条件。⑨

　　（二）地方政府发行市政债券的政策选择。

　　1 通过立法赋予地方政府发行市政债券的权利。（1）提请人大常委会申请修改我国《预算法》，赋予地方政府发行债券的权限。（2）制定《地方政府债券发行管理法规》，对地方政府发行债券的主体资格、资金用途、发行规模、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象等作出详细的法律规定，使地方政府债券在发行、流通上有法可依。（3）对地方政府市政债券的发行采取审核制，地方政府必须符合有关条件，如财政收支状况是否平衡、资金投向是否符合产业政策、还贷是否有保证等，才考虑是否准予发行；尤其是在发行初期，应着重对地方发行市政债券的数量和规模加以必要的控制。

　　2 市政债券制度的构想。（1）市政债券发行的主体资格，即对申请发债的地方政府实行严格的审查制度。在实际操作过程中，可对发行主体资格年限作出一定限制，通过对市政债券的综合信用评级来确定发行主体的发行资格。（2）市政债券发行的期限。依据城市基础设施建设主要是投向一些基础设施项目，工程期较长，其效益的产生也是一个长期的过程等特点，市政债券发行期限的设定上应尽可能地安排为中长期。（3）市政债券的发行方式和发行对象。在市政债券发行初期，发行对象应主要以发行地区当地居民和金融机构为主。当市政债券进入稳定阶段后再考虑向社会公开募集的方式发行。（4）市政债券的发行利率。市政债券的风险低于一般企业债券，略高于国债，因此，市政债券的发行利率一般来说要低于企业债券利率，高于国债利率。（5）市政债券的可流通性。市政债券原则上不实现上市流通，但需要积极发展其场外交易市场，以满足投资者的流通性需求；等条件成熟以后再逐步考虑实现部分资信较高的市政债券在证券交易所上市。（6）市政债券发行形式应以收入债券为主。以项目的收益作为偿还基础的收入债券明显优于以政府的税收收入为基础的一般责任债券。因此，在市政债券发展初期，以收入债券的发行作为切入点符合我国经济发展现状。（7）建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。目前，我国大部分评级机构是以银行为主体，或以银行为依托建立起来的，这种格局容易造成资信评级的信息扭曲，也将削弱债券市场的有效性；影响投资者与交易者的决策行为，造成债券市场价值与真实价值的偏离。因此，要建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。（8）建立完善的市政债券信用监控体系和监管制度。建议在现有证券监管的主体。市政债券专项监管机构应具体负责建立监管体系，指定监管方案，颁布监管法规，加强信息披露管理等多方面的监管工作。⑩

　　（三）为了适应地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型，允许地方政府发债进行公共设施项目的建设。

　　1 规定地方政府财政不得有赤字，其大的建设项目，可以发行地方债进行，在预算中列入项目建设举债的还本付息科目。但是，每年借债的规模，不得超过年度本级财政收入的1/5，地方财政债务余额不得超过年度本级财政总收入（不含债务）；并且要测算未来财政增长的来源和还款可能，编制详细的还本付息的计划，每年的还本付息额纳入当年预算。考虑到将地方发债进行项目建设的方式固定化，地方财政支出项目中应当有一定比例的还本付息支出被固定化，并逐步增长，不得挪为他用，使发债的还本付息有一个稳定的资金来源。

　　2 任何重大建设项目若由主要领导决定，应当视为违法；任何建设项目，其项目建设与否，经费预算多少，都要经过人大批准。规定项目建设和预算的立法程序，要编制建设项目预算，形成政府的项目建设议案，报同级人大财政预算委员会详细审查，由人民代表大会讨论通过，并由人大监督工程款项的支付和工程项目进度；人大财政预算委员会没有通过的建设项目建议，必须修改再提议，或者予以否决。

　　3 地方重大的地方建设项目建议，对其建设的必要性、可行性、预算等，由同级人大组织进行听证，参加人员为工程建设专家、经济学家、预算专家、会计师、普通公民、人大代表、政府官员、建筑商、审计师、工程师，等等。

　　4 地方发债，应当由中立的政府信用评级机构对其发债信用进行评级，公布拟发债政府的信用等级；信用等级决定债券的价格，并由债券投资者根据其信用等级决定其是否购买、购买多少、以什么价格购买，等等。因而，政府的财政收支状况要公开透明，研究机构要预测政府未来的收益趋势，投资者在综合信息的基础上，进行地方政府债券的投资，而债券能不能发出去，能发出多少，其发行价格是多少，完全由市场机制来决定。

　　5 对各级地方政府的债务进行清理，不允许地方政府变相借债，一切借债行为都公开和规范化。

　　参考文献

　　①刘利刚等：《地方政府举债：利益、风险与现实途径》，载于《地方财政研究》今年第8期。

　　②⑥郭琳等：《关于我国发行地方公债的若干思考》，载于《财政与税务》今年第5期。

　　③李木子：《对我国地方政府发行公债融资的思考》，载于《财政监督》今年第7期。

　　④⑨唐朱昌等：《关于中国发行地方公债的探索》，载于《世界经济情况》今年第2期。

　　⑤王朝才等：《关于我国地方政府发行公债问题的几点思考》，载于《财政研究》今年第7期。

　　⑦何德旭等：《发展地方债券市场促进西部经济开发》，载于《财政研究》今年第8期。

　　⑧彭春华：《我国发行地方政府责券的制度分析》，载于《地方财政研究》今年第8期。

　　⑩黄衍电：《地方政府发行市政债券的政策选择》，载于《地方财政研究》今年第8期。

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