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中国地方政府制度创新的路向：产权、制度化和范式选择

三、退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换

    政府在市场经济中应扮演什么角色，不同的理论流派有不同的侧重。以亚当·斯密为代表的古典经济自由主义到现代经济自由主义从“政府失败”出发，主张无需国家干预的市场，由“看不见的手”发挥调节作用；克服市场缺陷的出路是明晰产权而不是国家干预；市场失灵的根本原因在于政府而不是市场自身。而从15世纪末的重商主义到凯恩斯理论以及制度经济学派，则从“市场失灵”出发，强调国家干预的作用。布劳恩和杰克逊认为，市场失灵的原因是存在公共物品与外部效应、存在不完全竞争（在自然垄断的领域内存在降低成本提高利润的现象）、存在信息的不完全、存在不确定性。[11]因此，需要政府的干预去弥补市场的不足。

    根据新制度经济学的理论，市场本身就是一套社会制度，市场中的交易包括契约性的协议和产权的让渡，还包括构造、组织交换活动并使其合法化的机制。简言之，市场就是组织化、制度化的交换，它本身便包含着政治体系的力量与影响，深深地嵌入广泛的政治与社会结构之中。“无形的手”背后有着有形的社会结构在调节以私利为目的的个人及其行动。在一个健全的市场体系中，需要有产权和交易活动能得到合法认可和有效保护的制度环境，这要靠政府的力量才能做到。所以，不存在绝对不受政府及其制度约束的市场“真空”，所谓的“市场失灵”其实在较大程度上是“制度失灵”的外显。[12]（P348）

    但是，政府的作用只能限于弥补市场的不足，而不是取市场而代之：一是维持秩序职能，即有效保护产权和提供市场交易的基本博弈规则；二是解决市场本身无法克服的外部性问题，提供社会所必需的公共产品。地方政府作为地方利益的维护者和地方公共秩序的建设者，在处理政府与市场的关系上，要以制度创新去弥补市场的缺陷，实现市场化的制度均衡，既防止制度供给的过剩，也要防止制度供给的不足。

    然而，我们在考察转型期中国地方政府的制度创新时可以发现，地方政府经常直接参与本地企业的经营活动，代行了市场的职能。这种创新有其客观必然性，因为在市场机制不健全的情况下，难以诱发微观主体的制度创新，或者即使微观主体有创新的需求和动机，在中央制度进入壁垒的约束下也难以实现创新的愿望，从而使地方政府充当了制度创新的主角，弥补了市场和企业的不足，但其弊端也伴随而生。一是造成了政企不分，增加了企业交易过程的环节和费用，也使企业难以独立地走上市场。前面提到的“公用地灾难”、中央与地方制度博弈目标的冲突等弊端，根源就在于地方政府代行了市场的职能。因为，与企业绑在一起后，地方政府就难免会从本位主义出发，在其权力范围内施行有利于本地企业的制度安排，从而与其他地区和中央的制度变迁目标发生冲突，应验了“诺思悖论”：成也政府，败也政府。一方面，地方政府过多地干预市场，出现了制度供给过剩；另一方面，在公共产品的问题上却出现了制度供给不足。要走出这一困境，就要实现制度创新范式的转换：从代替市场到退出市场，即凡是市场能调节的领域交由市场去调节，由市场主体根据需求自主实施制度创新，政府则主要作为市场秩序的维护者而发挥作用。

    政府退出市场职能领域后，在产权多元化的基础上，微观主体的诱致性制度创新才能萌生和繁荣，最终达到由政府主导的供给型制度变迁方式向需求诱致型制度变迁方式的转变。只有实现了这一转变，一个国家的制度变迁才会走上良性循环的轨道，持续性的制度均衡才有可能出现。因为，在一个自主和平等的环境中，微观主体能够及时感知和捕捉到获利的机会，并在自愿和一致的基础上，通过排除外部性和搭便车等问题，最终完成制度创新。这种创新，更有利于转化为人们的自觉行为，“集体行动控制个体行动”，[13]达到制度创新的预期效果。

    为实现制度创新范式的转换，地方政府主要应在以下几个方面有所创新：

    第一，收缩公有经济的市场战线。公有企业的产权缺陷使其极易陷入资产无人负责的境地，改革的基本思路应该是：今后在一般竞争性行业里，不再搞公有企业。对原有一般竞争性行业中的公有企业要改造成非公有企业，包括改造成混合所有制企业。这是解决地方保护主义问题的一个根本办法。由于地方所属企业能够增加与销售收入挂钩的上缴费用，能够提供员工饭碗保障地区就业和社会稳定，所以地方政府总是倾向于外延式的经济扩张，导致严重的重复建设问题，并且还会想方设法维持企业甚至是长期亏损企业的生存。只有斩断了地方政府与企业的资产隶属关系，才能从根本上解决无效扩张的现象。道理很简单，没有哪一个私人资产所有者会允许企业的无效扩张的。

    第二，明确政府职能的合理边界。有关政府职能的边界问题，总的来说，它应限于市场失灵和维护秩序领域。类似于企业投资和经营等微观领域的事务，应交由市场去调节。但在实际管理活动中，受利益的驱动，地方政府往往会自觉或不自觉地走入市场职能领域。最近某省政府出面组织，由若干国有资产公司出资组建熊猫集团（控股）有限公司就是一个典型的例子。[14]这种“拉郎配”的政府行为，是地方政府追求规模、热衷于评比的排序、表现政绩的传统管理方式的延续。它明显超越了政府职能的合理边界，也遭到了部分企业的反对。张维迎说：“哪一个国家，哪一个地方，政府在处理企业问题上花得精力越多，企业在处理与政府关系上花得精力越多，这个国家就越落后。”[15]（P210）

    第三，放松管制。管制即按照某种规则行事之意，目的是要使市场竞争处于一种公平的状态，避免社会利益的损失。张维迎认为，西方管制的基本理念是怎么去维护市场的公平竞争和有效运转。他们普遍同意，自由签约是最重要的，只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要；只有市场运转会形成对他人利益的损害，而这种损害又无法通过当事人之间解决时，才需要政府管制。而我们过去的计划经济从一开始就立足于取消市场和消灭市场。[15]（P99～111）由于政府官员在实施管制时有自己的效用函数和信息的不完全等原因，使政府管制经常失效，因此，我们现在的问题是要放松管制，而不是加强管制。目前，放松管制的重点是对传统的行政审批制度进行改革。传统的行政审批制度是计划经济的产物，是政府直接干预和控制企业的主要手段，由此产生了诸如阻碍资源有效配置、行政效率低下、寻租和腐败滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重点是减少审批的事项和明确政府审批的范围，衡量的尺度是：一是市场尺度，即凡是市场能调节的，政府就不要设立审批去干预。二是经济尺度，这主要从成本—效益方面考察审批的收益与成本是否对称。三是技术的尺度，即从技术能力方面看行政审批能不能把审批的事务管住，审批管不管用。

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