三、存款保险法律制度的弊端

　　存款保险制度发挥的公共安全网作用会诱导存款者忽视金融机构的经营状况和风险，增强了银行冒险的积极性，导致监管机关过分依赖存款保险制度而放松监管职责。存款保险制度在上述三个方面造成的道德风险问题，成为学者诘难存款保险制度的主要理由。从一般意义上说，道德风险可以视为从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行为。在保险行业，道德风险是指从保险公司的观点来看，保险对保险者的行为可能起着逆向调节的效果。存款保险制度引发的道德风险问题具体表现如下：

　　1.存款者的道德风险。由于存款保险制度保护了存款人的利益，使存款人除了对较高的收益率感兴趣之外，无积极性关心银行的经营业绩和安全性，没有必要监督银行的业务活动，对存款机构的风险情况也会掉以轻心，甚至缺乏积极性把存款从潜在的破产银行中取出。存款保险降低了存款人监督银行的自我保护激励，使低效率甚至资不抵债的银行能够继续吸收存款，并以低利率与竞争者争夺市场份额，从而埋下隐患，加大金融体系内部的风险。

　　2.投保银行的道德风险。虽然存款保险制度保护的是投保银行的存款和银行体系，而不是投保银行。本身，但是，对存款人的保护意味着存款人挤兑的威胁对吸收存款的机构施加的惩戒不复存在。市场纪律的弱化导致投保银行在制定经营策略时将存款保险视为一个可以依赖的重要因素，倾向于从事风险较高和利润较大的银行业务，如高息揽储、发放风险较大的贷款，从而增大了其承受的不适当的风险。同时，由于存款保险公司对规模不一、风险等级不同的银行以统一的保险费率收取不与风险挂钩的保险费，使得同样规模但风险性较大的银行不需要付出更多的保险费，它承担的风险将由经营保守的银行所补贴。而利用存款保险获取补贴的唯一办法是采取比通常更具风险的姿态，导致经营稳健的银行纷纷向冒险的银行看齐，银行采取冒险行动的冲动和动机增强了。对存款者的保护扭曲了银行的行为，因为他们知道，一旦出现危机，存款保险公司将挽救它们。特别是当一家银行出现危机而未被关闭时，银行就倾向于利用存款保险基金孤注一掷，因为这时全部的损失将由存款保险公司承担。

　　3.金融监管当局的道德风险。监管机关工作的重心在于确保金融体系的安全和稳定，而安全稳定最明显的标志是不发生银行倒闭事件。存款保险制度由于防止挤兑而使银行不会因为市场的惩戒作用而倒闭，同时存款保险机构对处于危机的银行进行的救助使银行难以倒闭，因此造成监管机关对存款保险制度的依赖。监管机关过于依赖存款保险制度的结果是放松监管的职责，表现为：一是对银行过度承担风险的失察；二是对银行冒险的纵容或者容忍，甚至掩盖问题。监管当局的道德风险造成的后果是非常严重的，它延误了解决危机的时机，使社会承担了更为严重的代价。

　　四、建立存款保险法律制度利弊的比较

　　任何制度都不是至善至美的，在选择某种制度的时候，我们应该对其利弊进行权衡，在设计具体制度的时候，应该发挥其积极功能，抑制其负面效应。在理论上，任何保险行业都存在道德风险问题，而保险业并未因此从市场上消失。所以，问题的关键是如何从制度上防范和控制道德风险。存款保险制度保护的是存款，不是破产的银行，因此，该制度导致存款人的道德风险，但不会直接激发银行的道德风险。有限责任的法律制度和银行业高负债经营的特点使道德风险内生在银行的运营当中，无论有没有存款保险制度，银行业高风险、高收益的冲动都是存在的。将银行的冒险冲动控制在合理的范围内，这也属于委托人和代理人之间的利益控制问题以及监管问题。银行业本身就存在道德风险问题，存款保险制度只是在设计不当和伴随着监管的放松时才会加剧问题的严重性。实行单一的保险费率，弱化了存款人的监督激励，以及对破产银行处理不当，使存款保险制度强化了银行本身就有的道德风险。

　　1.借鉴美国的《联邦存款保险公司改进法》，我们可以通过制度的设计与执行有效地控制道德风险。例如：将银行的风险程度与存款保险费率挂钩；加强对银行业的监管，防止银行的过度冒险，抵销存款保险对银行体系的扭曲效果。这是防范银行业道德风险的有力武器。监管当局可以对银行贷款和投资的种类施加明确的限制，对银行的资本金要求做出强制性规定；在存款保险法或者金融监管法中明确规定存款保险机构在处理危机时采用各种方式的条件、限度和期限，使其有章可循，减少其决策的随意性，有效地遏制监管者的道德风险。应当指出，存款保险制度的缺陷并不能掩盖其巨大的价值，不能否认其对经济和社会发展将做出的难以估量的贡献。

　　我国通过最后贷款人等手段自始至终对存款人的利益予以保护，实行的是隐性的存款保险制度。随着我国经济金融改革的不断深入，其不适应性越来越明显。首先，隐性的存款保险制度缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”，带有随意性和模糊性，不能有效地维护公众信心。其次，在隐性的存款保险制度下，损失最终均由国家负担，金融机构不承担经营失败的成本，这是不合理的。再次，国家对银行信用的支持基础是财政能够及时救助出现危机的银行或者政府可以增发货币救助出现危机的银行。但是，由于我国的财政承担着越来越重的经济和社会改革的成本和费用，财力有限，已经无力承担救助成本。而货币发行制度的改革使货币发行越来越脱离政府的控制，具有更强的独立性，而且，最后贷款人职能的发挥也是有限的，因此，完全依赖国家信用的基础已经动摇。我国金融改革的目标是使金融机构真正成为市场活动的主体之一，使银行从对政府的严重依赖中逐渐脱离。在市场化进程中，随着政府的退出，由于信息的不对称、不充分，极容易造成存款人的信心崩溃。因此，建立由政府支持的存款保险制度对于维护存款人的信心，在推动商业银行市场化的同时保持金融体系的稳定极为重要。

　　2.在市场的竞争中，中小商业银行既要受到四大商业银行垄断地位的限制，又要受到外资银行的冲击。中小银行生存条件的艰难会引起存款人担心，很容易造成挤兑风潮。建立存款保险制度有利于营造相对公平的竞争环境。当所有的存款人，特别是小额存款人存款的偿付得到了来自政府的承诺，存款人将不会歧视中小银行，从而淡化四大国有银行的特殊优势，有利于公平竞争。同时，存款人在选择银行的时候，将更注重银行的服务质量和效率，使银行面临更大的竞争压力，有提高效益的动力。

　　3.建立和完善金融机构的市场退出机制是提高金融运行效率、优化资源配置和从根本上防范化解金融风险的必由之路。1999年广东国际信托投资公司开创了我国金融机构的破产先例，清算时对自然人只支付本金不支付利息。金融机构的破产本无可厚非，但却在境外债权人中激起强烈的反响，严重地影响了中国的信用。正是由于我国没有建立存款保险制度，使我国在处理市场退出时面临着非常尴尬的局面：不让其破产，有违市场经济规则；让其破产，又会引起社会震荡。由于没有建立存款保险制度等机制以保障金融体系和社会的稳定，我国政府通常对金融机构的市场退出采取过于谨慎的态度，贻误了处理银行危机的时机，阻碍了市场优胜劣汰机制作用的正常发挥。

　　综上所述，存款保险制度有效地解决了银行挤兑问题，遏制了银行的系统性风险，维护了金融体系的稳定，还有利于营造公平竞争的市场环境，完善银行的市场退出机制，从而提高金融业的效率，并且作为金融监管体系的一部分，为防范和化解金融风险发挥了不可取代的作用。虽然该制度也产生了一些负面影响，比如道德风险和逆向选择，但是这些负面效应可以通过制度的设计与执行而得到有效的控制。由是，我们认为制度创新刻不容缓，建立我国的存款保险制度势在必行。

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