我们可以把银行安全网视作一个合约互联网。他们是产生成本和收益的多维政策框架：①保护银行机构免受意外的无偿付力；②限制银行故意的过度风险操作；③防止和控制银行挤兑破坏；④监测和处理无偿付能力银行；⑤当无偿付力银行关闭后，处理损失。第三，银行业安全网的网线把监管者和银行风险承担者打结成一个互动增强的合约织网。织网上任何一点设计缺陷或故障都会危害网络的整体效力。因此，管制者必须充分衡量和管理网络的每一组成部分可能产生的风险操作激励及其社会成本。第四，即使设计完美的安全网也会发生意外失效。监管者必须经常研究修订和不断发展管制政策。总之，一个国家的银行安全网是涉及多个团体职责和义务的合约网，其最明显的特征是存款保险和最后贷款人信用工具。为了网络各利益团体激励相容，网络的设计必须周密而精确，必须随着市场、法律、政府、伦理或者文化等方面的变化不断演进。

　　（二）安全网结构中的资本要求管制

　　在安全网的结构中，资本管制要求作为一项国际行业管制标准，其潜在功能和作用也正在得到理论研究和监管实践的不断控制。审慎资本管制要求的理论内涵及潜在政策效应，审慎管制政策之间的理论关联及相互效应反馈应该成为银行安全网政策设计的关键。

　　1.审慎管制的核心：资本要求

　　从上面的讨论可知，在银行业安全网框架结构中，审慎监管是维护银行业安全的第二道防线。从银行业管制的角度看，银行业能否稳健运营，关键取决于审慎监管是不是到位，也是检验审慎监管有效性的砝码。一个银行从进入银行业开始到演变成问题银行，无论从管理上还是从风险选择上，其风险变化有一个积累和演变的过程。在这一过程中，如果审慎管制能够及时发现风险隐患，或者采取有效的管制机制遏制其过度风险选择行为，审慎监管就可以有效地切断风险的延续和不断恶化。

　　因此，银行业安全网是否有效，关键的环节就在第二道——审慎管制是否坚固。同时，只有审慎管制有效地维护了银行业的稳健安全运行，才证明了银行业安全网的有效性。同样，在审慎监管防线的监管政策组合中，资本要求管制又是管制政策组合的核心。正如我们在第二节分析的那样，资本要求在银行业审慎管制中的两个主要功能：一是在险资本效应抑制了银行机构的过度风险选择行为；二是吸收意外损失。因此，资本充足性可以用来衡量一个银行机构经营是否稳健和风险选择行为的一个指示器。从这个意义上说，审慎资本管制不仅是审慎管制政策组合中的核心，而且也是银行业安全网框架结构中重要的管制政策工具。

　　2.安全网政策的负反馈效应与资本要求

　　在安全网五个断路器结构中，一旦审慎监管防线被突破，管制者就必须进行风险处置，直至启动存款保险和最后贷款人支持。从这个顺序层次概念看，审慎监管和资本要求管制是一种事前管制机制，而风险处置、存款保险及最后贷款人政策是一种事后管制机制。事前的审慎监管和资本要求管制是预防性管制机制，其目的是切断银行机构利用安全网的通道，节约安全网成本。因此事前管制机制对事后管制机制具有正溢出效应。而事后的管制政策对事前管制政策又具有负反馈效应。当一个银行机构失败后，如果政府出于社会的或者政治的利益，采取了较为宽容的态度实行救助，允许资不抵债银行机构继续运营，那么，这种事后的管制宽容就会对银行业市场产生不当的效应反馈，银行机构就会充分利用私人信息优势，采取各种可能的办法对付监管者，失去了规避风险的主动性，比如持有不实或不足的资本水平。因为他们清楚，监管者要关闭资不抵债银行机构的管制规定是一种不可信的威胁。因此，安全网政策的协调组合和前后呼应成为审慎银行监管不可忽视的问题。

　　对于一个失败的银行，管制者可以选择关闭政策，也可以选择救助政策。中央银行同样也可以要求银行以外部股形式持有最小资本水平。中央银行在选择最优管制方案时，既要考虑管制政策对银行所有者风险操作激励的效应，还要考虑关闭银行所产生的损失效应。一方面，对银行实行救助政策会诱使过度风险操作形式的道德风险行为；另一方面，增加了银行所有者的持续盈利的专营权价值，因而诱发风险规避激励。在银行资本结构中，外部股的存在为银行与失败之间提供了一个缓冲隔离。然而，外部股的发行又会导致银行所有者股权收益减损成本。在没有最小资本要求情况下，银行资本的私人最适水平，就是说银行外部股发行数量随管制宽容下降。从管制的角度看，银行资本和管制宽容应该是：一个较高水平的宽容度会诱使更大的道德风险，同时可以用较高的最小资本要求来抵消。这个关系表明，应该把资本管制要求政策和关闭政策进行组合设计。

　　（三）对我国银行业安全网设计的基本启示

　　1.中国银行业的风险问题分析

　　除了财务风险外，中国银行业的治理风险和道德风险事实上非常突出。首先，中国银行业与政府的关系一直存在紧密的关系。在过去，中国银行业一直由政府经营。直到今天，政府的干预似乎始终没有消除，没有经历过严格的管理和监管。突出地表现在以下几个方面：银行设立分支机构主要按照行政区划设置，银行的分支机构与行政网络紧密地结合在一起。中央银行与银行机构不能按照经济原则决定资产的分配。这种银行业体制不仅损害了银行机构的资产质量和盈利性，而且导致了严重的道德风险，直到今天，这种道德风险惯性仍然没有消失。心管中央政府采取了一系列措施，如设立跨区中央银行，这种惯性引致的道德风险仍然存在。

　　此外，四大国有商业银行由政府管理，城市商业银行由所在地政府控股管理，农村信用社几乎没有真正的资本金。事实上，除了12家股份制商业银行外，这些银行机构都面临着所有权缺位问题。“国有”意味着每一个公民都拥有银行的股份，反过来，每一个公民都应该承担所有者的责任。实际上，这又意味着真正的所有者并不存在，人人享有所有权，但人人没有监督的激励。银行实际上完全由政府委派的管理者控制，内部人控制问题相当严重。因此，银行所有者的国家和银行的债权人——存款人，都不清楚银行的真实风险状况。

　　监管仍然没有步入国际银行业规范的银行业监管。尽管中央银行从1995年开始了由对银行业的行政管理逐步向与国际银行业监管接轨的方向的转变。其原因为：第一，尽管人民银行法和商业银行法在1995年就颁布了，但面对行政体制的惯性影响，实际监管操作始终也没有真正依法实施。第二，因为监管者和被监管者都代表国家和人民的利益，中央银行始终不能平衡这种权力。第三，因为大部分银行机构存在资本金不足、资产质量差等问题，很难按照国际银行业统一标准实施监管。

　　道德风险问题。虽然中国没有实行明确的存款保险制度，但由于政治体制和经济体制的原因，中国对存款的隐性保险承诺事实上与明确的存款保险制度没有本质上的区别。对存款人而言，不管是国有银行还是股份制银行，以及其他存款机构，在存款人看来，都是国家的化身，在某种意义上，代表着党和国家的声誉。他们相信不管发生什么事，国家会全额偿付他们的存款。因此在中国银行业信息不对称性较为严重的情况下，他们既无能力也无动力去关心银行的经营状况。对银行而言，由于不良资产是政府干预形成的，信贷资产的配置也是政府决策的，因此，作为经营者的银行，没有动力去选择和监控贷款人。此外，中国的会计和审计制度尚未按照国际惯例建立健全，这些都为银行内部人控制创造了空间。在这种资金软预算体制下，绝大多数贷款企业的管理水平和经营业绩普遍较差。对借款人，尽管中国颁布了中央银行法、商业银行法，整个社会的信用文化尚未建立起来。企业从银行借款似乎从来不考虑成本和充分权衡投资风险和收益。总之，银行业道德风险是整个银行业的普遍性风险。

　　2.政府是稳定的源泉

　　非常奇怪的是，在不良贷款比率如此之高、潜在风险如此严重的情况下，中国银行业仍然运行平稳。存款人不仅没有挤兑银行的动机，反而源源不断地把存款存入银行。根据最新的统计，银行业存款总额超过了8万亿人民币，而且每年以15%的速率递增。更为惊奇的是，在亚洲金融危机期间，中国银行业并未受到传染。中国的经济也以8%的增长率平稳发展。针对这种情况，有许多学者发表了不同的看法，但他们大多是从政府、银行和企业之间债务关系的角度进行分析的。樊纲（2002）认为，银行不良资产是国有银行贷给国有企业的一种债务，这些贷款绝大多数是政府为了维持国有企业的正常运行，干预银行发放而形成的。因此，在一定意义上，这些债务相当于一种政府补贴，因而可以视为是一种准国债。按照这种观点，中国全部国债将等于银行不良资产加上国债。这样国债占GDP的比率达到46%.但这个比率相对低于欧洲联盟的标准。这就是这个银行业在背负这么高的不良资产，却没有发生金融危机的真正原因。在经济原因的背后，实际上还有一个重要的因素被忽略，这就是政治因素，人们也许有意回避或无意忽略了这个重要的解释。

　　不论是明确的存款保险还是隐性的存款保险，都有效地消除了银行挤兑劣均衡。这个结论的隐含意义就是，政府是稳定的源泉（Yah Longguang，2002）。从美国银行业的历史看，自从1934年实行明确的存款保险制度以来，银行挤兑奇迹般地消失了。中国虽然没有实行明确的存款保险制度，但中国的制度决定了中国从建国以来就对存款提供了隐性的存款保险制度。保护存款人利益已经成为社会公众可信的承诺。

　　特别是最近几年来，金融机构风险逐步暴露，一些金融机构由于经营管理不善，非法经营发生倒闭。1998年，三个信托投资公司倒闭。最近还有一些资不抵债的城市信用社被关闭。这些金融机构的存款都由当地政府向中央银行贷款进行了兑付。对倒闭金融机构存款的足额兑付，充分证明了政府保护存款人利益的隐性承诺的时间一致性。同时向社会公众传递了一个信号：政府对存款人利益的保护是可信的承诺。因此，对中国银行业的稳定性而言，政府是维护公众信心的源泉。这又意味着政治和社会稳定对中国银行业和整个经济稳定的重要性。但这样的稳定源对中国银行业稳定性的潜在负效应也是非常大的，政府的可信承诺将诱使更为严重的道德风险问题。因此，对中国银行业安全网的建立和完善，必须从充分权衡现有安全网框架的收益与成本，从维护银行业稳定和促进银行业市场发育的角度，加快银行业安全网结构的研究和设计。要充分认识安全网各项管制政策供给对银行业市场微观运行行为的潜在效应，以及各项管制政策之间的相互关联和相互反馈效应，把银行业安全网的潜在成本降到最低。

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