| 预算与权力关系辨析 |
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此外，还可以从其他角度观察预算与权力关系： 从人民的角度，预算是人民赋予政府使用公共资金的权力的前提；从政府的角度，公共行政权力和预算编制与执行常集中于政府一身；政府权力产生于公共选择过程，独立于预算编制，相对于预算是一个外在过程，但是政府权力的规范行使，则需要规范化使用公共资金，这就需要通过规范的预算形式。因此公共权力也离不开公共预算。历史上与现实中，公共权力的状况常常极大地影响预算的社会经济效应。 2 预算与权力的关系中存在的主要问题 2.1 预算不完整，公共资金没有全部纳入预算文件 很大一部分公共资金主要是预算外资金和制度外资金未纳入预算，这实际上是拥有公共权力的部门还没有形成现代预算观念，认为其所收入的资金不必或不应该纳入预算管理。不完整的预算使得政府使用公共资金的权力得不到有效的预算监督与制约，预算对权力的监督制约作用还不能充分展示；政府没有将编制科学、完整、详细的预算作为其享有权力的基础，预算未能成为权力的前提。 2.2 中国的预算权力格局不尽合理，形式与实质不符合 现在各级人民代表大会在形式上具有对于各级政府预算的审批权，但很多人认为，在人大会议上对预算的通过只是走过场。表现在我国预算随意性明显，约束力不强，政府追加、调整预算比较容易；预算外资金一度成为“第二财政”；以后强调预算外资金也属于财政性资金，也应该予以统一管理。但制度外资金又成为问题。现在预算外资金与制度外资金的总和占预算内资金很大比重。预算外资金，制度外资金在很大程度上管理混乱，使用效率不高，成为腐败的重要温床。人民对此意见很大，存在着强烈不满。对公共资金的腐败，即预算腐败包括预算编制与执行中的腐败，其大量存在说明预算权力未得到有效制约，或者预算与权力的关系尚未理顺。公共资金没有通过统一、透明、规范的预算形式进行管理，政府使用公共资金的混乱与不透明，实质是行政权力过大，其对于预算形式，预算范围的安排等等，具有决定性的影响力或权力。公共资金的这种使用状况，使得民众对于预算的终极决定权遭到严重削弱。形式上的预算立法机关即人民代表大会对于预算执行机关———各级政府，不具有实质意义上的约束，预算权力的分布出现了形式与实质的分离。 2.3 预算作为法律文件没有具备应有的严肃性 预算年度上存在的问题是，年初到3月人大审议通过预算以前的一段时间政府收支实际上是在没有预算的状态下进行的；预算编制时间，尤其是审议时间不够充分，使预算难以得到详尽充分的测算与斟酌讨论；审议预算所需具备专业知识与技能的人才不足，等等，都不利于增强预算权威。其根源在于对预算形成有重大影响力的利益集团之间没有形成力量均势，政府随意改变预算的做法得不到强有力的约束与修正。 预算权力或预算具有的权威的大小是预算能否发挥实际作用的决定因素，这在目前中国更是具有重大现实际意义的问题。预算权力的形式与实质关系问题对于理解预算制度的实际运行状况，尤其对于理解我国转型过程中的预算改革问题，具有重大意义。 在中国，关于预算改革的一个重大问题是：包括预算外资金、制度外资金在内的全部政府收入是不是都属于公共资金，是否都应该纳入统一的预算。可以确认，政府收入包括准公共产品收费不可能是私人收入，都应该是公共资金，而公共预算的特定对象正是公共资金，因此全部政府收入都应纳入公共预算。制度外资金的提法似乎表明政府收取的部分公共资金不受制度的约束，这不可能是合理的。当然世界各国预算外资金或多或少的存在，说明预算外资金也有其合理性。日本的财政投资贷款计划的贷款额约占政府预算的50%。我国历史上预算外资金也曾发挥过积极的作用。但是可以说原则上公共资金都应纳入公共预算中进行统一管理。在法治社会，绝大多数或越来越多的公共资金被纳入公共预算管理也是事实，或具有必然性。预算产生之初，英国1789年《联合王国总基金法案》就把全部的财政收支统一在预算中。 公共预算在我国的完善，一个重要前提是政府行为受到法律约束。预算以法律形式登上历史舞台，政府行为应受到预算法律预算文件的约束。朱明熙教授提出，优化税制必先优化政府。同样也可以说，优化预算必须先优化政府。行政许可法的颁布,对于规范政府行为,防止权力滥用，保障公民法人和其他组织的合法权益，降低交易成本促进市场经济的发展具有重要作用。但是从美国预算改革的成功经验看，推进预算改革对于政府行为的规范化也有重大作用。比如部门预算的推进对于逐步将预算外资金、制度外资金纳入统一的预算，是一个极大的推进动力。 参考文献 1 刘溶沧，赵志耘编著.财政学论纲[M].北京：经济科学出版社，1998 2 王绍光.美国进步时代的启示[M].中国财政经济出版社，2002 3 张馨. 公共财政论纲[M]. 经济科学出版社，1999 4 [美]爱伦，鲁宾.公共预算中的政治：收入与支出、借贷与平衡（第四版），马骏、叶娟丽等译[M].北京：中国人民大学出版社，2003 |
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