| 我国农村土地保障陷入困境分析 |
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3 土地保障功能弱化的原因分析 3.1 农业生产本身特点的局限性 （1）农业生产的季节性强、对自然环境依赖性大，“瑞雪兆丰年”正说明了农业生产的这一特性。我国农民的耕作以犁耕手种为主，机械化程度低，生物技术的应用更是凤毛麟角，生产过程中技术含量低，基本属于体力劳动。近年来，由于我国盲目追求经济目标而忽视了对生态环境的保护，不幸的是，我国是自然灾害频发的国家，近年又受世界生态环境恶化的影响，农业生产的风险正日益加大。农害的频繁发生，加大了农业生产的风险。据农业部统计，近5年，我国干旱、洪涝、风雹、低温冻害等气象灾害发生频繁，致使2.54亿hm2农作物受灾，其中成灾面积1.45亿hm2，绝收面积0.4亿hm2。此外，病虫草鼠害也给农业生产造成极大损失。 （2）农业生产的另一特征是每种产品都有其特定的生产周期，相对工业生产，多数农产品的生产周期较长，一旦投产，不宜中途转产，否则将面临巨大的经济损失。分散经营的农民承担着规模不经济带来的隐性成本，分散、没有谈判能力的小农的市场竞争力很弱，加上传统的自给自足思想、市场运作观念淡薄、供求信息不及时、流通渠道不顺畅、增产不增收的现象时有发生。同时，我国成功加入WTO也给农业带来极大冲击，外国先进农产品的不断涌进严重打击了本国的农业生产，最直接的后果是影响农民的经济收入，从而降低了土地对农民的生活保障。 3.2 土地保障本身的负作用 （1）土地的保障功能与生产要素功能的矛盾。一是从土地作为生产要素来看，总是向利润最高的方向流动，必然会形成规模经营；二是作为生产经营主体的农民总是想多经营土地，以实现适度规模经营或者想通过多种地、多增加收入；三是从一般所有者来看，土地作为一种资本，所有权主体总想把土地交给最会经营的经营者。因此，发挥承包土地的经济功能，自然会有很多人没有土地，而一部分人有比较多的土地，这可能是最有效率的土地配置方式。但同时会导致土地的分配不公，导致部分农民失地、生活困苦，严重影响土地保障功能的发挥。 （2）土地的社会保障功能与国民经济结构调整的矛盾。一是土地的社会保障功能与计划生育政策的矛盾。由于我国已经进入老龄社会，再加上户籍制度的改革、城市对农村剩余劳动力吸纳能力的提高、比较收益的刺激等原因，使得大量青壮年劳动力从农村向城市转移，加速了农村人口的老龄化进程；二是土地的社会保障功能与农业结构调整的矛盾。我国农业目前面临的问题是小农经济与大市场的衔接问题，农业的产业化是农业结构调整的重要方面，但目前农民的生存保障完全依赖于土地，即便是依赖于产业化公司，土地保障也是农民的最后生命线，“蓝田”神话的破灭带给我们的最重要启示也在于此。 3.3 农村土地法律制度的不完善是土地保障功能持续弱化的深层次原因 3.3.1 政府或集体部门强制性的不规范征地行为 （1）强迫流转承包地。这种侵扰主要来自农村集体经济组织内部，如农村“两委”或村干部，他们为了获得更大的利益而大搞“返租倒包”，低价将农民承包地收回来，再高价租出去，致使农民失去承包地。 （2）补偿低微，征地无度，这种侵害主要来自于各级地方政府和有关部门。由于征地补偿费用低微，“经营土地”即低价征地、高价出让，已成为不少地方政府创造政绩、增加财政收人、改善部门福利的捷径。一些地、市、县、区的土地出让金已占到财政收人的40%，甚至60%。据国土资源部门统计，前几年，地方政府土地出让金收人每年平均在450亿元以上，其中纯收人年均159亿元，而同期征地补偿费只有91亿元。今年上半年，全国累计收取土地出让金达到6 000亿元。由此可知为什么一些地方政府和部门热衷于多征地、征好地，国家保护耕地的法律法规是怎样巧妙地被“避开”，这些本该由农民获得的土地权益，却被“堂而皇之”、“合理合法”地装进别人的口袋，这无异于劫掠。 （3）“巧取豪夺”，征地款被层层截留、侵占。本来就微乎其微的征地补偿款，却往往被政府部门或村集体组织巧立名目截留、侵占，到了农民手上已所剩无几。征地补偿的对象是农民，政府部门却硬要以“协调费”、“管理费”的名目切去一大块，有的甚至无需“巧取”，而径直“豪夺”。有关资料显示，在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大概是农民得5%～10%，集体得25%～30%，政府及其机构得60%～70%。农民得到的利益相当有限，甚至远远不能替代转非土地相应的社会保障作用。 3.3.2 农村土地所有权性质在法律上的不明晰和不完整 （1）农民对农村土地所有权的不完整造成土地流转制度不完善。在我国，集体土地所有权主体不明是造成土地保障功能退化的主要原因。目前，农民对土地没有所有权，只有使用权。而农民对土地的使用权又不能有效流转，土地保障不能顺利地转化为现金保障，土地和劳动这两种生产要素不能有效合理地结合。我国农村土地的所有权经常会因为多种原因发生变动，所有权主体的不明确不利于土地进行转让、股份合作等经济行为。其次，农民的土地承包权不充分。在农村，干部们经常会调整农民的土地承包权，然而在调整过程中，所有权和调整权虽然被不断强化，但是农民的承包权却被不断弱化。另外，农民承包权的内容也经常被改变。承包权的不充分必然影响土地流转，使得农村剩余劳动力生产要素得不到释放，劳动力与土地配置不合理。 （2）农民对承包农地的收入享受权也时刻存在被剥夺的危险。一是承包经营“交足国家的、留足集体的、剩下的全是自己的”核心思想高度彰显了土地收入享受权的不完全，非私产的属性较明显；二是土地作为位置固定、肥力有区别的稀缺资源，家庭承包经营的过程导致了农地高度的条块分割，也就必然导致农民在开展农业生产中对集体组织的依赖，反过来，也就可以说，集体对农民还是存在很大的管制能力，这种管制能力在经济关系中就体现为村提留和其他的费用收取；三是从中央到地方各级政府对农业的各种税收也体现了农民对承包经营耕地不完全的收入享受权。 最近，国土资源部完成了全国今年度土地利用状况调查和逐级汇总(未包括香港、澳门和台湾地区)。结果显示，截至今年10月31日，我国耕地面积为1.22亿hm2，比今年净减少36.16万hm2，全国人均耕地由今年的0.094hm2降为0.093hm2。而在今年减少的耕地面积中，建设占用21.21万hm2，其中当年建设占用13.87万hm2，灾毁耕地5.34万hm2，生态退耕585.5万hm2，因农业结构调整减少耕地18.5万hm2，4项共减少耕地66.83万hm2，而同期土地整理复垦开发只补充耕地30.67万hm2。这中间存在巨大的数字缺口。与此相对应的是农民工数量的快速增加。据劳动和社会保障部调查分析，今年5月，我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为1亿。据有关专家预测，未来一段时期内，如果政策不发生大的变化，农民工的数量仍会以平均每年500万人左右的规模持续增加。这是一组很庞大、对比很鲜明、很危险的数据，他警示着我们要注意到这一现象背后隐藏的危险。土地保障问题，农民生活问题，需要全社会的共同努力，任重而道远。 参考文献 1 韩小蕊.土地保障与农村社会保障制度的完善[J].边疆经济与文化，2006(1) 2 赵常华.论农村土地的社会保障功能[J].中国房地产，2004(8) 3 刘广明.试论土地保障功能的法律制度完善——从农村社会保障制度的建构谈起[J].兰州学刊，2004(6) 4 孔喜梅.杨启智.质疑农村土地的社会保障功能[J].中国土地，2004(Z1) 5 高帆.我国农村土地的保障功能应逐步弱化[J].经济纵横，2003(6) 6 郭江平.农村土地保障及其功能再造[J].咸宁学院学报，2003(5) |
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