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政府收支分类改革对非税收入管理的影响

 

二、非税收入管理中存在的问题

1.规模偏大,二次分配问题仍然突出
虽然部门预算改革的成效非常显著,相当一部分的行政事业性收费和政府性基金都纳入了预算管理,而且对于非税收入的管理日趋规范,相当多的行政事业性收费项目和政府性基金也随着财政改革和行政许可法的推行逐步取消了,但是,非税收入仍然具有相当的规模,而且其增长的态势并没有受到显著的遏制。
更为严重的是,非税收入的分配使用中存在着严重的二次分配现象。已经纳入预算管理的非税收入基本是由各主管部门自行安排收支计划,经财政部门虽然履行了审核批准的程序,但是并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收入更大的部分没有纳入预算管理,许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收入计划,对于其分配使用并不提出详细的方案,留待年中或是年末时进行分解,形成事实上的主管部门二次分配和整个年度预算的调整,削弱了预算的刚性和法定约束力。

2.重一般预算收支,轻非税收入管理
目前,各级政府每年向人民代表大会上提交的年度预算收支安排仍然只有一般预算收支的安排,没有非税收入的预算收支安排。在审核各部门的年度预算时,非税收入的审核基本上也是流于形式,非税收入的支出并没有刚性的约束。年初收入预算不足则进行追加,收入预算超过实际支出也不需要办理结转手续,收支项目调整随意性大,长期游离于财政预算管理之外。由于缺乏法定的支出监管程序、对预算外资金支出没有过硬的约束手段,难以实行严格意义上的监管。



造成这种非税收入监管乏力的主要原因在于思想认识上的偏颇。《财政部、国家发展改革委、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》明确规定,广播电视的广告收入“70%上缴中央财政专户、30%留用”,按照非税收入管理的目标,应当最终全部上缴国库或财政专户,由财政统一安排收支计划。这就说明,即使是中央有关部委也都认可了广播电视广告收入的30%由单位自己安排使用,不接受有关部门监督。中央尚且如此,地方的重视程度就可想而知了。
在国库单一账户体系改革日渐深入和技术手段日益发达的现代社会,实现对非税收入的规范管理并非难事。但是在现在的财政管理实践中,无论是财政部门还是预算单位的工作人员,对非税收入的资金属性认识上仍然延续着过去的观念,导致非税收入预算不实或不准确,预算安排随意性大,预算调整频繁,财政监管形同虚设。

3.许多财政拨款进入财政专户后事实上形成了非税收入
目前我国还设有许多的专项资金专户或基金专户,比如粮食风险基金、社保基金、防汛抗旱、救灾资金等等,而且,国家还在根据需要,继续出台政策设立新的基金。专项资金账户有利于专款专用,防止挪用挤占,在一定程度上促进了专项事业的发展。但是,由于许多专项资金账户的资金都来源于财政预算拨款,专户资金一般根据进度拨付,这就造成资金在专户内的沉淀,不利于统筹调度财政资金,发挥财政资金量大、无偿使用的特点,特别是在面对各种突发事件和自然灾害时需要紧急调度资金解决燃眉之急的时候,专项资金专户的不利影响就更显突出。

三、政府收支分类改革对非税收入管理的影响

政府收支分类改革是预算收支管理理念的重大变革,对于现行的预算收支管理将产生根本性的影响,可以预见,政府收支分类改革将更为现实地对非税收入管理产生重大影响。
1. 在新的改革方案中,政府收支科目取代了过去的预算收支科目的概念。这说明,从收入来源看,按照新的收支管理体系,所有的政府收入,无论是税收收入、非税收入还是债务收入,都要纳入收支核算体系,它的核算范围,大大超过了过去预算收支体系。随着政府收支改革的实施和完善,现行财政管理实践中的部分名词将退出历史舞台,如科技三项费用、基本建设支出,也包括预算外收入。政府收支分类改革要求将所有的收入都纳入部门预算,是对部门预算和综合预算的改革深化,这也为加强非税收入监管提供了制度上的保证。
2. 政府收支分类改革必将加快收支两条线和收支脱钩的进程,为规范非税收入管理提供物质基础。实行政府收支分类改革,必然要扩大实行收支两条线和收支脱钩管理的范围。而且,随着财政预算改革的不断深化,按照公共财政的分配原则,凡是体现政府职能并且凭借或依靠政府赋予的职权而取得的收入,都应该纳入财政预算管理。也就是说,今后政府非税收入要全部纳入预算管理。实行收支脱钩,就要求有执收职能的部门和单位将其执收的政府非税收入全部缴入国库或财政专户,支出与其执收的政府非税收入不再挂钩,统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。非税收入全部纳入预算管理,就有可能切断执收单位的非税收入与其支出之间的利益链条,降低支出需要对执收单位的利益刺激,为规范非税收入管理提供物质基础。

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