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拓宽城市地方财政收入来源渠道的思考



三、 地方政府举债的理论依据与可行性分析

(一) 地方政府举债的理论依据
在发达的市场经济国家及一些新兴工业化国家,如美国、日本、韩国、新加坡等,地方公债早已成为国家公债制度的重要组成部分,并在很大程度上支撑着地方经济社会的建设与发展。但在我国,按照现行法律(《预算法》)规定,地方政府无权举债。国家长期坚持对地方政府发债的严格限制,主要出于防止财力分散、避免重复建设、维护金融秩序等目的考虑,但从辩证的角度来看,却强化了地方政府寻找其它非财政渠道获取资金的动机,从一定程度上成为促使地方政府“以地生财”的动因之一。
众所周知,举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权,即地方政府举债的理论依据源于事权与财权的一致性原则。目前,我国已经初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制,根据一级政府一级财政的原则,各级政府都应当成为地方债的发行主体。随着我国分税制的逐步推行和规范发展,也必然要求中央政府充分考虑地方经济社会发展的客观需要,给予地方政府在规定范围内发行地方债券的权利,既可减轻其对中央政府的依赖,也可降低其透支手中可控制的有限资源(如土地资源)的强烈动机。另外,相关理论研究和实践经验表明,一国政府是否允许地方政府自行举债,主要考虑以下两个前提:一是地方财政的困难是否确实需要通过举债加以缓解?二是是否存在地方政府举债的空间:发行地方公债有多大的余地:居民的债务承受力如何?




(二) 地方政府举债的合理性
1. 地方政府举债有利于缓解地方财政困难。由前面的叙述可知,在经济体制改革和政治体制改革不断深化的条件下,中央与地方之间的责、权、利等方面的划分将会日趋清晰,地方政府有责任在本区域内自筹资金,加强基础设施建设、发展和繁荣地方经济、弥补市场机制的缺陷。对一些投资周期长,一次性投资资金量大的基础设施建设项目,地方政府应当通过信用形式筹集必要的建设资金,一则可以缓解地方财政困难,二则可以提高区域内资金的利用效率并拓宽公众的投资渠道,形成利益共享的效应。这有利于地方政府在解决前期资金投入与后期收益的时间矛盾上形成一种良性循环。寻找资金筹集的来源渠道既然是缓解财政问题,当然解决之道也必须是从完善财政结构本身入手,绝不能以透支稀缺的土地资源、牺牲未来城市发展为代价。

2. 银行储蓄存款的持续增加为地方政府举债提供了广阔的操作空间。随着改革开放的深入和经济的稳定发展以及城镇化建设进程的加快,我国居民收入水平持续提高。大多数居民在已满足基本生活前提下,正在等待消费结构升级产品及服务的出现,手中持有大量积蓄。同时,很多人出于应对教育、住房、医疗、就业体制改革的动机,主动调整了以往的消费、储蓄比例,消费倾向降低,增加的收入更多地储蓄于银行,或寻找投资渠道,以求保值增值。但由于包括股票市场在内的资本市场发展的不完善,居民所持有的金融资产十几年来一直以较高比例储蓄于银行。或是购买收益稳定的“金边债券”——国债作为投资渠道,尤其是中短期国债供不应求(见表3)。由于地方公债与“金边债券”一样具有政府担保、收益稳定的优势,一旦发行,也会对居民产生相当的吸引力。大量社会闲散资金的存在及其对稳定投资渠道的寻觅,为地方政府举债提供了广阔的空间。

四、 建立地方政府举债制度的政策建议

从保证城市的可持续发展、建立和谐社会的目标出发,通过承认地方政府的举债权,允许其建立公债发行制度,能够有效治理地方政府这种疯狂“卖地”的不当行为。同时,根据我国目前的现实情况,建立地方公债制度不仅是必要的,也是可行的。因此,作者在此基础上提出以下三点相关建立地方政府公债发行制度的政策建议:
(一) 应适时修改《预算法》,完善地方公债立法。考虑到目前我国的财政体制状况及管理水平,地方公债的发行级次应限定在省级比较合适;地方公债的审批权归中央,明确限定地方年度发债额度和债务余额规模,以利于中央对地方债务规模的宏观控制和管理;公债的支出范围应严格限定在主要用于地方基础设施建设和弥补公益性支出不足等方面。地方公债的发行应该先采用间接公募形式,即将发行的事项委托商业银行,并规定一定的条件,由银行向公众募集,在金融机构的窗口销售,待以后条件成熟,再逐步过渡到公募招标发行。
(二) 要建立地方公债的减债制度。在允许地方政府发行公债的前提下,应同时考虑到地方政府对举债行为产生过度依赖的可能性。为避免地方政府只顾举债而忽视偿债所导致的债务负担出现逐年滚雪球似地膨胀,均衡地方政府各年度债务负担,保证地方公债的按时偿还,地方政府应在本级预算中设立偿债基金,每年从财政收入中按一定比例计提并存入基金,用于地方公债本金的偿还,利息则通过年度支出预算安排。
(三) 要建立地方公债风险监控和评价制度。地方政府发行公债,尽管能增加当期财政收入,但毕竟由于存在远期的本息偿还问题而产生一定风险。特别是当负债规模过大时,会对地方财政造成偿还压力,干扰正常的财政活动。有鉴于此,必须将地方公债纳入相应的公债风险的监控与评价制度之中。具体来讲,就是通过地方公债的发行审批、地方信用级次评估和风险监测等措施,对地方公债规模及风险进行控制和防范,确保地方财政运行安全。

参考文献:
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