| 构建新型公路资产管理体制 |
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三、国有公路资产管理体制设计思路 目前对于国有资产管理体制如何设计、新的国有资产管理机构职能等问题在政府层面还没有公开，但在理论界已有许多的意见和建议：如由人大以所有权代表的身份委托政府管理国有资产，由政府根据人大的委托自行组建国有资产管理体系；由人大对涉及全民利益的有关重大问题，制订出相应的法律法规，然后交由政府执行，与此同时，建立法定的由政府向人大负责的国有资产管理报告制度，提交给人大进行审议；为确保监督系统的公正性、权威性，监督系统与执行系统不能同归政府主管，监督系统本身又必须受到人民意志的强有力约束，因而监督系统应直接或间接地接受人大管理、指导。根据十六大报告对国有资产管理体制的原则，结合我国公路资产现有管理体制的特点，从理论上提出公路资产管理体制设计思路：即对国有公路资产应实行分类管理，即根据现有公路资产中存在经营性公路资产和非经营性公路资产分别进行管理，合理界定中央、地方公路产权关系，理顺委托与受托代理的法律关系。由于经营性公路资产涉及所有权、管理权、经营权、分配权等关系，因此，笔者将重点对经营性公路资产的管理体制进行讨论。 (一)建立国有公路资产管理运行体系 国有资产管理运行体系的建立涉及所有权、管理权、经营权、分配权四大关系。因此，在理论上该体系应由政府独立构建运行，至少应分为三个层次： 第一层次：国有资产管理机构。在国家和省、市一级成立国有资产管理专门机构，分别直属于国务院、地方各级政府，作为全权管理国有资产的主管部门。在这一层次中，中央级国有资产管理机构应设立职能部门对经营性公路资产进行管理，非经营性公路则交由地方政府负责管理；省级以下国有资产管理机构设立职能部门对本辖区的公路资产（包括经营性和非经营性公路）进行管理。第二层次：国有公路资本经营组织即国有投资、控股或者开发公司。在国家一级，拟成立若干投资、控股公司。公司为授权经营国有公路资本的法人实体，其经营对象为具有经营性质的资本化国有公路资产即国有资本，而非实物形态的公路资产。公司经营范围限于公路资本经营项目，其收益仍应作为公路建设再投资资金。各级公路经营公司的职能为：确保国有资本保值增值，获取尽可能高的营运收益。其职责主要是：负责参与公路经营企业制订和实施国有资本的参股及其它形式的再投资计划；负责管理国有资本的权益，进行股权的转让、交易。作为约束条件，必须规定各级经营公司只能以其它企业为载体，通过委托经营、招标承接和产权转让、交易等途径实现资本经营目标，公司本身不得从事实业经营。第三层次：国有公路资产营运企业，即通常所称的国有企业及拥有国有资产份额的股份制企业、联营企业、中外合资企业等。对这类企业，应将笼统的国家权益具体化为中央、地方各级所代表的国家权益，并赋予相应的投资收益主体地位。把现有国有公路资产由原来的按收益在国家和地方各级之间进行分配，转换成按产权份额在国家和地方各级之间进行分配，这一转移是机制性转换。 (二)合理界定中央和地方政府对公路国有资产的所有权关系 进行国有公路资产的产权界定对于明晰产权关系，维护国有资产所有者和其他产权主体的合法权益，促进公路事业的发展具有十分重要的意义。合理界定产权的原则应按照国家所有、分级管理，谁投资、谁拥有产权以及兼顾中央、地方利益的原则进行。对于新建公路按照中央、省级、地市投资比例分别确定；值得关注的是实行BOT方式经营的公路资产，至少在特许经营期内尚未移交政府之前，笔者认为产权应归属特许经营企业，除根据特许经营合同禁止的行为外，特许经营企业应依法享有经营权，收益处分权等，以确保特许经营企业的合法权益不受到损害。对于非经营性公路资产，由于其只涉及所有权、管理权关系，在没有转化为经营性资产行为之前，笔者认为维持现行的产权关系，对于调动各方的积极性和维护国有公路资产完整性，实现公路资产的保值，使之更好的为国民经济服务仍是十分有利的。 (三)建立起有序而清晰的委托与代理的法律关系 国有资产管理、运营体系的核心问题是明确一系列委托代理与授权的法律关系。就公路资产管理而言，由国务院按照中央和地方政府的职能，授权中央和地方国资管理机构以代理者身份分别承担运营责任。由于公路具有公益性设施的特点，对于非经营性公路资产，由中央政府直接授权地方国资管理机构进行管理；对于经营性公路资产，按照投资比例分别由中央、地方国资经营机构则以出资者身份依法行使相应的职权，实现公路国有资产保值增值的刚性目标。就法律关系来说，有如下几层： 首先，国有资产，顾名思义，其所有权归国家所有全民所有。从法律地位来说，国有资产所有权属各级人民代表大会。然而，人大是权力机构、立法组织，执行的职能归政府。立法机构与执法机构必须相对独立，必须建立起制约制衡关系。因此，从法律关系上讲，只能是由人大委托政府代表国家对国有资产进行管理，同时，建立起政府对人大负责的报告制度。人大在国有资产管理、营运体系中的地位、作用一是立法，二是审议政府所作“关于国有资产保值增值情况的报告”，三是质询、弹劾有关责任者。新近成立的国家资产管理委员会基本上是按照这一法律关系运作。这样，就在法律上确立起人大与政府之间的委托代理关系。 其次，政府在接受委托后，自行独立地建立起国有资产管理体系。各级政府应设立直属于政府的国资管理机构。政府与直属国资管理机构之间的法律关系，应是授权与被授权关系，国资管理机构是代表政府管理国有资产的行政机构。其职责主要是依人大通过的目标要求，制订国有资产保值增值年度计划与长期规划，制订有关的政策、规章及管理制度、办法，确定各资本经营组织的目标责任及奖惩办法，并与之签订合同。 第三，具体负责公路资产保值增值的组织应是各公路经营企业，国资管理机构与各公路经营企业之间的法律关系是委托代理关系，企业的经营者由国资管理机构聘任，其经营指标由国资管理机构确定。直接从事公路资产运营的各企业均是独立法人，拥有法人财产权，国资管理机构与公路生产营运企业之间的法律关系应是法人与法人之间的关系，是平等的，绝不是上下级关系。两者之间的不同在于功能的不同，即经营对象、经营方式的不同。前者经营的是资本，后者经营的是资产；前者以出资者的身份行使职能，参加管理；后者以法人财产拥有者的身份负责资产的具体运营，独立承担民事责任。 (四)建立公路资产经营预算 国有公路资产经营预算收入主要包括国有公路资产经营公司依照投资份额分配的投资收益、国有公路资产转让经营权取得的收入。国有公路资产经营预算支出在目前公路建设资金短缺的情况下，应主要用于国道主干线及重要的经济干线公路投资，以加快我国公路建设步伐，提高全国道路等级，为国民经济快速、健康发展奠定基础。每年初，公路国有资产管理机构根据编制资产经营预算，交财政部门纳入预算体系，报人民代表大会审批后执行，每年由公路资产管理机构负责对经营资产预算执行情况进行报告。 四、构建新型公路资产管理体制应注意的几个问题 (一)必须建立管理国有公路资产职能的制衡关系 国有公路资产管理体系框架必须体现出：一方面要保证政府能充分独立地构建国有资产管理经营体系，自主地进行有关决策。另一方面又要使政府行为本身受到应有的制衡和监督，且这种制衡和监督必须充分有效和体现人民整体意志。根据制衡原理，显然，它不可能由政府自身承担，而只能由对政府有制衡能力的外部力量即人大承担。这是将国有资产的管理经营建立在法治基础上的可靠保证。否则，目标偏离和腐败现象将不可避免。因此，这一制衡关系应为：在国家和省市一级，必须建立由政府向人大负责的包括公路资产在内的国有资产管理经营报告制度，将其列入人大的法定议程并接受人大的审议、质询和弹劾。 (二)要建立科学、公正、权威的监督系统。 人大对政府的制衡，必须借助相应的监督系统才会真正有效。因此，国有资产管理经营的监督系统，必须直接或间接地接受人大的管理指导。监督系统可分为两个层次： 第一层次：直接隶属于人大的监督机构。从国家和省一级说，可考虑在人大内设立国有资产权益监督委员会。其主要职能为：１立法监督，主要是负责拟订有关法规、条例；２执法监督，主要是负责检查有关法律法规执行情况；３管理监督，主要是定期听取并审核政府国有资产管理机构的工作报告。 第二层次：间接接受人大管理指导的监督机构。这类机构包括资产评估、审计、会计师、律师等事务所，以及其它具有监督功能的中介机构。这类机构对国有资产的营运予以监督，应接受人大的间接管理指导，人大也可以授权某些中介机构承担某项监督任务。 (三)正确处理国有公路资产管理权限关系 尽管十六大明确指出关系到国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。但对于公路这些基础设施类资产，是由中央政府还是由地方政府代表国家履行出资人职责问题仍值得研究。笔者认为，公路作为重要的基础设施，在地域分布上较广即公路遍布全国各地，如果中央财政投资形成的公路资产由中央政府统一代表国家履行出资人职责，势必形成委托与受托之间的代理链过长，造成效率低下，增加代理成本。因此，必须正确处理好中央和地方政府公路资产管理的权限。笔者建议由中央政府授权省级人民政府代表国家对在本省范围内的公路资产管理行使出资人权利，由省级国有资产管理机构授权公路经营企业负责经营，资产收益按照投资权益进行分配，中央的收益原则上纳入预算管理投入公路建设。 (四)要积极推进政府机构改革和职能转变 要使新的国有公路资产管理体制灵活运转，必须要加快政府机构改革和职能的转变。现有的政府机构、职能设置，很大程度上是计划经济体制的产物，要通过消亡、弱化一部分政府职能的办法，促使一部分机构逐步消亡，一部分机构逐步转移职能。同时，也要依照社会主义市场经济体制的要求，确定一部分新型的政府职能。在构建国有公路资产管理体制的同时，将涉及国有资产管理的有关行政权力逐步集中到国资管理机构，通过国有资产经营公司充分行使经营自主权。政府部门由所有者职能向宏观调控转变，为国有资产经营创造良好的经营环境，使国有公路资产经营管理适应社会主义市场经济发展需要。 五、结束语 通过上述的分析讨论，本文认为公路资产作为国有资产的一部分，由于其固有的公益性特征，其管理体制与一般的国有资产管理体制应有所区别。因此，在设计国有公路资产管理体制时，应实行分类管理，即根据现有公路资产中存在经营性公路资产和非经营性公路资产分别进行管理，同时合理界定中央、地方公路产权关系，理顺委托与受托代理的法律关系，以确保公路可持续发展。 [参考文献] 1、《国有资产管理必读》 陈景艳等主编，社会科学文献出版社，1997； 2、《国有资产管理——理论.方法.实务》 肖炼等主编，中国财政出版社 1993； 3、《公共经济学》田大山主编，团结出版社，2000；。 4、《道路的商业化管理及融资》艾 G.海根 皮尔斯 维克斯著，财政部预算司译，中国财政经济出版社，1999； 5、《国资管理体制改革四大要点不容回避》张文魁，中国经济时报2003； 6、《公路行业财务管理学》周国光等主编，人民交通出版社，2001； 7、《中华人民共和国公路法》中华人民共和国主席令第25号，1999年10月30日 8、《高速公路公司财务管理办法》财政部、交通部财工字[1997]59号，1997年3月26日 |
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