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政府系统绩效审计探讨


2、系统结构审计。
系统作为一个总体，可以分解为一系列的子系统，并存在一定的结构。
（1）政府系统的静态结构
从静态结构看，政府系统是由垂直系统和水平系统构成的。垂直系统又有不同的职能子系统，如财政子系统、金融子系统、税收子系统等，这些系统按条条划分，实现各自的目标，因此，它们之间的协调和控制是很重要的。水平系统是实现协调和控制的，水平系统一般有三个阶层：最高管理阶层、中级管理阶层和基层管理阶层。最高管理阶层站在总体立场上，制定整个系统的长远计划和战略目标。中级管理阶层根据战略目标拟定实施方案，按部门分配资源，协调各部门之间的关系，实施系统绩效管理。基层管理阶层按照规定的目标、程序，组织和实施作业，完成规定的任务。
（2）政府系统的动态结构
动态结构是指系统的状态随时间而不断变化，政府系统的动态结构就是由决策、规划、执行和控制等环节组成的一个复杂的动态过程，只有这些环节相互协调，政府系统才能顺利运转。
在系统结构审计中，应充分关注系统的整体性。系统要素以及要素之间是根据逻辑统一性的要求，存在于系统整体中，因此任何一个要素和系统结构不能脱离整体去审计，系统的要素以及要素之间的关系要服从系统整体的目标和功能，在整体功能的基础上审计各要素及其相互之间的各种活动。系统整体性是系统的核心，也是系统绩效审计的基础。
在审计方法上，既可以采用横向分析，从许多错综复杂的因素中找出主要原因，也可以采用纵向分析，从表面的原因入手，通过各个层次找出根本原因，从而使要素、要素之间以及它们在层次分布上的最优，并使系统得到最优的或满意的系统输出，从而避免系统的内耗，充分发挥个体效应、相关效应和整体效应。
3、系统环境审计
环境通常是指存在于系统外相关因素的总称，这些因素的属性或状态发生改变，通过输入使系统发生变化，反过来，系统本身的活动，也可使环境相关因素的属性或状态发生改变，这就是所谓的政府系统的开放性。
所以，从系统观点看，系统与环境是相互依存的。不论问题如何复杂，解决问题方案的完善程度总是依赖于对整个问题环境的了解程度，对环境的不恰当的了解，将导致解决问题方案的失败。因此，系统环境审计是政府系统绩效审计的一项重要内容，系统环境审计的目的，就是要认识系统与环境的依存关系，环境因素的影响及后果，从而在评价系统绩效时予以充分考虑。
此外，在进行系统环境审计时必须充分认识和考虑到各种有利和不利的因素，既要分析当前对系统的影响，更要以动态的观点来考虑这些因素发展变化的趋势，估计未来对系统的影响和后果。
4、政府系统功能审计。
系统功能是指系统接受物质、能量和信息并予以转换产生另一种形态的物质、能量和信息的能力，系统功能的发挥，既受系统结构的制约，又受环境变化的影响，反映了系统与外部环境的关系。
从各国绩效审计的发展情况看，对系统功能的审计主要是以结果导向为主。考虑结果时要注意三个方面：
（1）是否实现政策目标；
（2）目标的实现是否是政府行为的结果，是否存在其他因素的影响。例如，一项政府目标是减少失业率，那么经过观察后发现失业率降低了，还要进一步分析这是政府部门行为的结果，还是由于经济环境的改善。因此，审计时应剔除外在的、间接的因素。
（3）政府系统的副作用，副作用可能较多，但应关注重点问题，如经济发展对环境的破坏。系统包括的范围过大，可能影响审计的效率，包括的范围过小，可能会忽略许多重要因素。
五、政府系统绩效审计需要注意的事项
政府系统涉及到社会经济生活的各个方面的诸多因素，在系统要素、系统结构和系统环境上都具有复杂性、不确定性和难计量性。为了保证政府系统绩效审计的顺利进行，还要从总体上把握以下事项：
1、系统内部要素和外部环境相结合
系统的运行不仅受其内部条件的限制，而且也受外部环境的制约。在系统分析中，既要弄清系统内部的结构，也要理顺与系统环境有关的主要因素。只有系统内部条件和外部环境达到相适应，才能保证系统的安全平稳运行。
2、当前利益与长远利益相结合
政府系统是一个动态系统，既要评价它的现状，也要评价其发展潜力。如教育作为迟效的社会系统，它的成效要在很长时间之后才能表现出来，不能急于求成，在审计评价时，不能只关注短期效益而忽视长期效应。
3、局部效益与整体效益相结合
一个系统是由相互关联的子系统及其功能的综合形成的一个整体，而这个整体的功能要大于各个组成部分的功能叠加，但有时系统的局部的效益与系统整体效益并不一致，在系统工程中，对系统的要求是整体效益的最优化。
在审计层次上，政府绩效审计要由对个别行政单位的审计向横向、纵向的审计方向发展，由行政单位的内部效益向以社会效益审计为主方向发展，从而服务于宏观调控，发挥审计的高层次的监督作用。
4、定量分析和定性分析相结合
系统分析时常遵循“定性—定量—定性”这一循环往复的过程。若不了解系统各方面的性质，就不可能建立起探讨定量关系的数学模型。定量分析与定性分析两者应结合起来综合分析或互相交错进行，才能达到预期的目的。
参考文献：
1、黄敬仁，系统分析，[M]，北京：清华大学出版社，2002。
2、张成福、党秀云，公共管理学，[M]，北京：中国人民大学出版社，2004。
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5、INTOSAI Auditing Standard Committee, Implementation Guidelines for Performance
Auditing, [R/OL] , 2004:137-142, [2005-04-16],//www.intosai.org/Levella/La_PSC.html

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