| 乡镇债务现状及解决对策 |
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同时,基层政府债务的形成、加重也与政府自身的特点有关。1983年人民公社制被正式废除,乡被恢复为一级农村政权,同时建立了一级财政。财政的建立,使乡镇政府具有了一种内在的权力和利益扩张冲动———不断地追逐更大的权力和更多的利益,直到受到约束和抵制。其实,这种政府所具有的扩张冲动是所有政府具有的本质。从公共选择学的角度来看,政府不仅具有社会性,同时还是“经济人”,具有自利性。乡镇财政的收支范围包括国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分。在乡镇预算内资金严重短缺的情况下,游离于乡镇财政管理之外的预算外资金和自筹资金的存在,便构成了对乡镇政府各部门的极大激励,为其提供了大量的寻租机会。 (二)财政体制上的原因 乡镇财政体制存在缺陷。一方面,在乡镇财政收入上,“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的收入来源。1994年起我国开始实行中央与省级财政的分税制财政管理体制,以后由省级向下逐步推开,但迄今为止,我国省以下“分税制”体系并未完全到位,致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。而且每年各级财政收人都有硬性任务指标,从而使“分税制”在一定程度上成为“包税制”。上级政府在年初根据支出计划,逐级下达财政收人任务,层层分解,限期上交。有的县政府对乡镇下达死任务,给基层政府造成很大压力,在难以完成税收上交任务时,只好举债先完成上交任务,债务负担又转嫁给农民。全面取消农业税之后,乡镇政府的工资,教师工资已经统一由县级财政发放,但乡镇政府仍有税收负担,有很大的财政压力。解决债务问题,可能还需要从扩大乡镇政府的财政收入来源进行考虑。 同时,作为乡镇政府财政收入的另一个重要来源,转移支付并不规范、透明。与“分税制”相配套的是政府的转移支付制度。对乡镇财政来说,大多还缺乏规范、透明的转移支付办法,相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的。而补助量的多少没有明确和严格的事权为依据,难以排除拨款的随意性,最终导致一些乡镇政府将过多的精力放在跑关系要钱方面,依赖补助过日子,而另一些乡镇则抱怨转移支付不公平,挖潜增收的积极性受到了影响。 另一方面,在乡镇财政支出方面,由于机构臃肿等原因导致财政支出失控。乡镇作为一级政府,就要配备政府的全套机构。我国共有乡镇政府4万多个,相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小,但不管地域多大,人口多少,财政承受能力如何,乡镇机构设置都要求上下对口,这导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。乡镇财务管理混乱,缺乏监督机制。财务管理松散,支出缺乏预算约束,多头审批,随意性强 ,这些都人为加重了乡镇债务负担。 (三)债务解决对策 现有的乡镇债务会不会引起新的问题,影响社会主义新农村的建设,在新的历史时期,如何对待现存债务,这些都要求解决好债务问题,以更好地促进社会主义新农村建设。 一是要积极寻找措施化解现存债务。乡镇赤字与债务的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解决的,因此必须寻求积极有效的措施来化解乡镇现有债务。由于各地具体情况不同,债务发生的原因不同,因此必须在调查研究的基础上,因地制宜、分类指导,逐个乡镇确定发展规划和目标任务,制定切实可行的债务化解措施。 二是采取种种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务。在这方面,首先要适当集中乡镇本级可用财力,加强财务管理,提高乡镇资金的使用效益,精简财政供养人口,遏制和削减行政经费的扩张。虽然这样做的难度也是很大的,但决不能熟视无睹、任其发展。其次,上级政府在下达任务、指令时,防止只给政策不给钱的现象。再次,推行综合预算。把乡镇的各项预算内收入以及自筹资金和统筹资金等预算外收入统一纳入乡镇综合财政预算管理范围,采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法,管好预算内外资金,提高改革的综合效益。 在社会主义新农村建设的过程中,今年国家将会有较大力度的转移支付,但在上文中,我们已经分析转移支付制度的不完善,有一定的隐患,国家的转移支付安排可能只是具体到项目,而不是具体到村,势必会带来新一轮的“跑钱”活动,会不会由于资金不到位,或者资金缺口,而又走到借贷或者向农民统筹的路上去呢? 三是上级政府理应给予的援助和配套改革措施。要想确保乡镇财政的良性运行,杜绝进一步发生的赤字和债务,同样需要上级政府的大力援助和相关部门的相应配合。进一步建立规范的政府间分配体系,从制度上给予乡镇政府较为充实的财力,给予乡镇更大力度的、规范的转移支付等。与此同时,国家应适当加大对乡村基础设施建设的投人,以减轻乡镇政府和农民的负担。乡镇债务的化解不能只靠乡镇政府“孤军奋战”,上级政府和相关部门给予必要的支持是极为重要的。据悉,在今年的政府工作报告中,国家已开始拿出大量的资金,化解乡镇、村级在“九义”达标过程中所遗留的债务。 [参考文献] [1]苏明.部分县乡财政困难.经济日报.2002.1.18;赵树凯.乡镇债务源于政府体制.中国经济时报.2004.9.23. [2]财政部科研所课题组.乡村债务化解对策研究.财经论丛.2004.4 [3]赵树凯.乡镇债务之累———10省(区)20个乡镇调查.国研网. [4]张立承.基层财政运行压力:农村义务教育管理体制改革困境分析———对农业县基层财政的案例研究,北京大学教育评论,2004.3 . [5]项继权.短缺财政下的乡村政治发展—兼论中国乡村民主的生成逻辑.中国农村观察.2002.2. [6]丹尼斯·缪勒.公共选择理论.中国社会科学出版社.1999年版. |
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