（二）关于公平原则。公平原则包括中立原则和平等原则。中立原则要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，并且不得对任何一方存在歧视或偏见；平等原则要求裁判者在裁判过程中不偏不倚，与参与双方保持同等的距离，对案件保持超然和客观的态度，一视同仁，平等保护。信访听证中的公平原则融合中立原则与平等原则两个方面的内涵。具体应做到：

　　1、回避。凡是与信访案有事实上或法律上关联的公职人员不得主持听证。

　　2、禁止单方接触。在举行听证前及作出听证结论前，主持听证的公职人员不得单方面接触任何一方当事人，以杜绝可能产生的预断与偏见，先入为主，影响处理决定的公正。

　　3、职权分离。即案件的调查人员不能担任听证会主持人员。这是为了防止其将在调查中形成的预断与偏见带入听证程序，导致听证会走过场。

　　4、平等参与。即给听证会参与各方提供平等的参与机会。听证过程中，参与各方均有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。主持人员不应进行不适当的限制。

　　五、信访听证范围界定

　　考虑到国家机关信访工作量大和对效率的要求，应对信访听证进行适当的限制，并非所有的信访案件都采用信访听证解决。笔者认为可采用列举式和概括式并用的方法来界定信访听证范围。

　　（一）涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项，信访人要求举行信访听证的或者原承办机关或者上级人民政府信访工作机构、上级行政主管部门认为需要举行听证的；

　　（二）信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；

　　（三）信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未请求复查或者复核，又未提出听证申请，仍坚持信访，原承办机关的上级人民政府信访工作机构或者上级行政主管部门认为需要举行听证的；

　　（四）上访老户、多次无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件；

　　（五）有关国家机关认为其他需要通过信访听证来解决的。

　　六、关于听证会的组成人员和参加人员

　　笔者认为听证会代表的构成应当体现代表性和广泛性，以真正实现“公众”参与。应大力邀请人大代表、专家学者、公众认可的政府官员以及普通民众参与，同时应主要各代表的产生、数量、结构、比例的要求，应确保代表的专业知识与专业素质。

　　听证主持人员指挥整个听证活动，引导各方质证抗辩，是听证程序中的核心人员。其应能处于独立的、超脱的、权威的地位。同时有必要对听证人员的组成、性质、职权、担任条件等作出明确规定。

　　信访件（原）承办人如无正当理由必须参加，若不参加或虽参加但拒绝在听证会上陈述，或提供虚假的、错误信息的，应有信访事项的处理机关或监察机关给予一定的处分。

　　应允许第三方监督机构如新闻媒体和一定数量的公民（如信访人所在单位、周围邻居、亲友好友等人士参加）。重大的信访听证还可通过电视、广播和网络作现场直播。

　　七、建立健全相关权利设计和保障机制

　　首先建立回避制度、告知权利义务制度、证据制度。回避制度、告知权利义务制度、证据制度是信访听证会的保障制度，其保留司法程序的内容和特点，是信访听证公正运行的基石。如告知权利义务制度要求有关部门即在法定的合理期限内，告知当事人享有的权利、应履行的义务以及不履行义务的法律后果，具体表现在告知当事人有要求或放弃听证、委托代理人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务。如果有关部门应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于信访听证活动中充分保护听证参与人的合法权利，保证听证会活动的顺利进行具有十分重要的意义。

　　其次，强化听证笔录的作用。听证笔录对决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是有关机关作出决定的依据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对决定产生有决定约束力，有关机关的决定必须根据案卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“案卷排他主义”。那么，在听证笔录的效力问题上，是采相对拘束力还是绝对约束力？笔者认为，听证笔录在听证会上各方提交并经质证无异议的证据应成为信访问题处理决定的主要依据，以会外取得的证据为辅。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用。

　　再次，可考虑引入法律援助制度。很多信访人缺乏法律专业知识，又没有雄厚的财力来聘请代理人，在听证过程中若为其提供法律援助：由其熟悉法律规定的代理人听取和反映被代理人的意见与需求，而相关的费用由国家承担，如此一来，可使信访听证会形成“高手过招”的局面，真正使参与各方心悦诚服。

　　八、信访听证制度的构建和运行

　　信访听证会一般安排在信访件承办单位召开，并提前一个星期将听证会的地点、时间、听证内容通知上访人且进行公示。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行详细介绍。其次，按照双向、平等的原则，上访人听取信访承办单位的调查报告和拟处理意见，随后信访承办单位听取上访人的意见和要求，并对上访人及其他人员提出的质询，进行当场解释和答复。最后，由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。一般来说，召开信访听证会要有针对性地做好以下五个方面的工作：

　　一是调查核实，搞清信访问题的实质。这是听证会的准备工作。

　　二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。

　　三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一⑧。其程序一般分为七个部分：一，主持人宣布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍；三，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩；四，双方当事人及其代理人进行质证、辩论；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人宣布休会一段时间，听证合议委员会进行合议。合议之后继续开会，宣布最终处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由主持听证会的机关会后调查核实后，报经常委会研究决定，再予以答复。

　　四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，保持听证会的严肃性。听证过程中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，必要时可进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。

　　五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级部门和有关机关：已经举行听证，信访人若没有证据证明听证据违反有关听证规定，并不能提供新的事实、证据和理由再次上访的，信访部门和各级国家机关将不再受理。

　　九、对上访性质的再思考和对信访问题的源头治理

　　（一）对信访性质的再思考。通过信访向有关国家机关及有关领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的神圣权利（遗憾的是，宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排）。信访在我国既是宪法确认的一项民主权利，也是目前处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制；上访在中国民间具有悠久历史，可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，也是市民社会维护正义的重要一道防线；信访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民声的传声筒、民意的“用脚投票”的表达机制⑨。实践证明，信访既是公民参政议政的特殊通道，也是弱势群体维权的有效法宝。

　　（二）对信访问题的源头治理。信访制度的出路在于全面贯彻实施《国务院全面推进依法行政实施纲要》，深化源头治理，提高各级党委的执政能力和各级政府依法行政的水平是从源头上解决信访“洪峰”的治本之策⑩。当前信访困境在一定程度上是信访工作长期处于“末端治理 ”状态而造成的。

　　注释

　　1.《张惠新出席信访办事公开研讨会》，2005.11.14《中国纪检监察报》第1版。

　　2. 张 毅《行政处罚听证程序的适用》，参见www.chinapostnews.com.cn .

　　3. 黄芳《行政复议制度中听证程序的引入》，参见《湖北行政法制》，今年第6期。

　　4. 董刚《论行政听证程序的意义》，参见www.law-lib.com/lw/lw_view.asp .

　　5. 杨娴《公众参与：听证制度的灵魂所在》，参见//www.yfzs.gov.cn.

　　6. 胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。

　　7. 参见《巢湖市信访听证暂行办法》。

　　8. 胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。

　　9. 刘武俊《信访听证会值得推广》，//www.csonline.com.cn.

　　10.汤啸天《运用信访终结听证程序遏制无序上访》，2005.12.1《法制日报》前沿实务。

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