| 中国公共财政面临的挑战与对策 |
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四、改革财税体系促进中国持续和谐发展 公共财政在中国社会稳定、经济持续发展的过程中扮演极其重要的角色。面临社会对公共产品和转移支付的需求增加和企业及个人要求减少税赋的矛盾，我们应该考虑如何优化支出结构、优化税制，让公共财政体系更公平、更有效；同时，应该发挥地方政府的作用。 1.提高公共消费品支出在政府支出中的比重 上面提到中国目前公共消费品严重不足。公共消费品增加了，全民的福利水平就提高了。从社会角度讲，我们生产的目的是为了消费，为了让人民幸福。应该看到，政府征税、提供公共消费品除了能增加社会效益外，实际上也是收入的再分配，是财富从富人向穷人转移的一种方式。富人可能居住在豪华的公寓，会有自己的花园，可能不利用公园、公共医疗卫生设备和公共交通，子女可能上私立学校。穷人一般对公共消费品需求大。 另外，提供更多公共消费品可以让老百姓看到纳税的好处，提高老百姓交税的积极性。我们常听说中国老百姓不愿意纳税。问题在于，政府把大量的钱花在大型公共工程上，老百姓纳税后往往看不到纳税所得到的具体好处，感觉不到切身利益。在美国，纳税人可以看到政府成天不断地修桥补路；可以感觉到自己孩子上公立中小学不交学杂费；可以享受社会保障。美国地方上的公共工程进度往往慢得很，一个公共工程雇用很少的人，花很长很长时间，远不像中国这样快。这可能是为了节约成本、保证质量，但客观上也让纳税人常常看到纳税的结果。当然，缴纳的税负要比花在这些项目上的钱多。上面提到历史上中国百姓纳税越少，越得不到纳税的好处，也越不想纳税。我们要走出这个圈子，"取之于民，用之于民"，唤起百姓纳税的自觉性。 2.缩小政府消费，提高政府效率 中国的行政机构是计划经济时代形成的，庞大的政府机构为的是制定和贯彻国家计划。在走向市场经济的过程中，政府机构本应缩小。然而，自经济改革开始以来，政府雇员和行政性开支反而大大增加了。政府行政人员数（国家机关、政党机关和社会团体）从1978年的417万增加到2000年的1086万，比同期人口增长快得多。这几年，中国政府的裁员政策取得初步效果，行政人员数降到今年的1053万。②「国家统计局，《中国统计年鉴（2004）》，中国统计出版社，第134页。」 中国自古"学而优则仕"，政府的雇员中相当一部分是优秀人才。大量的人才到政府工作，造成人力资本的浪费。不是不要精英到政府做官，而是中国历史上官本位思想太严重，到政府做官的精英太多了。另外，高材生到政府工作，工资少了心理会感到不平衡，就容易犯错误。美国各级政府里雇员大都是很一般的人，雇员工资比私人企业雇员低。 我们的行政管理费增长也太快。1978年政府行政管理费仅占政府总支出的4.7%，1987年增长到9.3%，今年达到19.3%！③「财政部，《中国财政年鉴（2004）》，中国财政杂志社。」预算外行政管理费增加更快。按1978年固定价格计算，预算外行政管理费1982年为39.14亿元，2000年达到627.85亿元，是1982年的16倍！与此同时，其他支出增加缓慢。 例如，预算外城市维护建设费增长缓慢，仅从1982年的21.62亿元增到2000年的41.30亿元。预算外城市维护建设费占预算外支出的比重1993年为5.2%，今年为2.9%.预算外行政管理费占预算外总收入1993年为28%，今年为69%.③「财政部，《中国财政年鉴（2004）》，中国财政杂志社。」庞大的"吃皇粮"队伍，将税收相当大的一部分吃掉。 我们要减员，要鼓励能干的人走出政府机关，在生产中发挥作用。没有行政开支的大幅度减少，税负的降低、公共产品增加很难。最近人们总提"黄宗羲定理"，说的是历史上每次减免百姓税赋后，带来的都是以后更多的税负。这个谜并不难解。官员人数没变，暂时减税负，推迟消费，过后得补上。这些年，政府一直为减员努力，但基层减员的任务还很艰巨。 另一方面，我们要扩大政府服务，提高服务效率和质量。政府工作人员应积极为老百姓服务，真正地做人民的公仆，使人民看到纳税带来的好处。 3.完善捐献免税法，鼓励私人扶贫，增加扶贫力度，缓和贫富矛盾 中国仍然不富裕，尚不能建立像西方国家那样庞大的社会福利体系。但是，我们应该加大扶贫力度。中国幅员辽阔，各地情况不同，应该因地制宜。在重视农村贫困问题的同时，也要重视城市贫困问题。中国的富人主要集中在城市，城市贫富反差比农村大，更容易引起社会不安。 在政府进行转移支付的同时，应该鼓励富人对穷人的直接帮助。目前，财富通过个人渠道再分配还不顺畅。中国目前的捐献免税法规十分繁琐，很少有人利用。我国应完善捐献免税法，简化免税手续，鼓励私人捐献。在西方国家，慈善机构和教会在收入再分配中起着重要作用。西方国家（如美国）的税法鼓励人们捐献，捐献部分可以从应纳税的收入中扣除，不用纳税。有钱人向慈善机构和教会捐献（实物或货币）。有的教会要求信徒把10%的收入交给教会，教会用其帮助穷人。美国有些大富翁已宣布将来把所有财富捐献给社会，不给亲属。富人做的公益事情多了，社会就会更和谐。 另外，在中国的家庭内部、亲属之间、家族内部历来存在着收入和财富的再分配，富者接济贫者，强者扶持弱者，子女赡养父母，等等。虽然这种以家庭为单位的收入再分配具有局限性，但也能在一定程度上缓和矛盾，使社会和谐，所以应该得到鼓励。随着社会化大生产的发展，城市化加快，农业人口的大量流入城市，大家庭内部的收入再分配会越来越困难。应该清楚，只靠富人直接扶贫，只依靠家庭内部的转移支付，再分配的力度是不够的。上面提到，公共经济学里早已证明个人之间的自愿的转移支付不足于达到最优的社会收入分配，政府还得参与收入的再分配。 4.继续改革税制，优化税率 整个税制有个优化问题。好的税制应该是公平的，有利于经济增长，容易征收，能保证足够税收。这些原则有时是冲突的。比如，公平了，可能不利于增长；利于增长，可能不公平。当然，冲突也不是绝对的，税改也可能既公平，又有利于增长。我们能做到的，就是选择一种平衡，公平、效率兼顾，该增的税增，该降的降。税率不是越高越好，也不是越低越好。中国有些税的名义税率是很高的。美国财经双周刊《福布斯》最近发布报告，在全球52个国家和地区中，中国内地是全球税负第二重的地方，仅居于法国之后；中国香港则是仅次于阿拉伯联合酋长国，全球第二个税负最轻的地方。当然，对这个排名也有争议。《福布斯》的"全球2005税务负担指数"调查，度量综合税务负担的指标有5个，包括公司所得税、个人所得税、财富税、雇主及雇员社会保障金及销售税。 中国个人所得税最高边际税率为45%，美国只有35%（历史上到过90%以上），香港的单一个人所得税率为16%，而俄罗斯的单一个人所得税率只有13%.虽然税率高，中国2000年个人所得税仅占国民生产总值的0.57%，占整个税收收入的4.1%.发展中国家的个人所得税的规模都很小，而发达国家个人所得税的规模较大。例如，美国联邦政府个人所得税今年占联邦整个税收收入的51.4%，州和地方个人所得税占整个税收收入的26%，综合起来个人所得税占整个税收的42.3%[3]488.值得注意的是，近年来中国个人所得税比国民生产总值增长快。 中国的公司所得税率也很高。内资企业的所得税高达33%.俄国的公司所得税率为24%.香港的公司利润税率为17.5%.中国的企业所得税在税收中所占的比重比美国还高。美国今年公司所得税占联邦税收的8%，个人所得税占50%，社会保障税占35%，其他税占8%；公司所得税占州和地方政府税收的2%，个人所得税占13%，财产税占17%，销售税占20%，联邦转移支付占19%，其他收入占29%.①「See ，United States，Economic Report of the President ，2002.」综合起来，美国的企业所得税占总税收的6.5%.中国的企业所得税今年占到总税收的13%.另外，中国还有增值税，税率为17%.增值税在世界上被称为政府的摇钱树，工厂机器一开就得交税，不管赚不赚钱。中国企业的税赋实在是不轻。图1显示中国主要税目在税收总额中的比重。增值税遥遥领先，公司所得税也不低，个人所得税很低。  中国的企业税赋应该降低。降低企业税赋会提高企业投资积极性，增加就业，促进经济持续增长。 个人所得税的潜力还很大。个人所得税最高边际税率不低，我们要严加征管，堵塞漏洞。"简化税制，扩大税基，降低税率，提高效率"是当今世界税制改革的总趋势。我们要具体情况具体分析，有增有减。 为了提供更多的公共产品，为了使收入再分配更公平，我们也应考虑建立新税种，如财产税。前面讲过，1950年我国就设置了房产税和地产税等税种，后来被取消。财产税在美国一直存在。个人所得税南北战争时候引入美国，后因违宪而被取缔，20世纪初补充宪法后才合法化。此后，所得税在税收中的比重不断提高，财产税比重在下降，两者互补调节收入再分配。中国目前没有个人财产税，个人所得税在总税收中比重很小，收入分配很难得到调节。 我们在改革税制时，一定要把税制和政府支出结合起来通盘考虑。俄国和独联体的许多国家最近纷纷实行单一的个人所得税率，税不怎么累进，但国家向全体公民提供基本的教育和医疗服务以及社会保障。欧洲大部分国家都实行消费型的增值税，税率也不那么累进。但是，欧洲许多国家的社会福利是相当好的。穷人虽然承受消费型的增值税的负担，但可以得到大量的社会福利。美国实行累进的个人所得税，从穷人那里征的税少，但社会福利也没有欧洲那么高。可见，各国的税制都是跟其支出结构配套的。我国在改革税制时候，一定要和政府支出联系起来。这样才能保证税制公平。 5.发挥地方政府的作用 中央政府应该提供跨地区的公共产品，在全国范围内进行收入再分配。地方政府最了解地方情况，应该提供地方性的公共产品，以及在地方范围内进行收入再分配。 在美国早期，州政府扮演着提供公共产品的重要角色。州政府主要从事交通运输等基础设施的建设，如修运河，修道路，修铁路，等等。这个时期州政府发行的债务最多。后来，地方政府（县、市、镇政府）开始大量提供公共产品，包括公共卫生系统等地方性基础设施。这个时期，地方政府发公债最多。只是到了30年代大危机后，联邦政府才开始在公共财政中扮演主角，成为政府债务的主要发行者。[4]61-82 中国1994年税制改革后，地方政府很少有过财政盈余，年年是赤字，越来越大，依赖中央政府税收返还。在地方政府财政赤字逐年增大的同时，中央政府财政财政盈余也在增加。今年中国地方政府财政收入占财政总收入的45%；财政支出占总支出的72%（见表1）。地方政府靠中央政府财政补助（主要是税收返还）。中央的补助，级别越低的政府越难得到。这就是为什么中国乡镇的财政那么困难的原因。地方政府没有税收立法权力，没有发行公债的权力。不少贫困地区政府往往拖欠工资，靠东挪西借度日，无余力提供必要的地方性公共产品。这样，老百姓就很难直接感受到纳税的好处。 中央政府给地方政府财政补助在世界上很普遍。例如美国州和地方政府近20%的收入来自联邦政府，日本地方对中央政府的依赖更大。这当然不能全从经济角度解释了。从经济效率上讲，既然地方政府提供的公共产品多，就应该考虑在分税体系中加大地方政府的税收收入份额。另外，中国幅员辽阔，各地差别很大，不妨试行给地方政府有限的税收立法权和发行公债的权利，让他们自己解决一点自己的财政困难问题。当然，地方政府的税收立法要按照严格的程序，公债发行必须受到严格的控制和监督，避免20世纪初地方政府公债泛滥的局面。 五、总结 21世纪将是中国持续发展、和平崛起的世纪。公共财政在中国社会和谐和经济持续发展中起着极其重要的作用。经过几十年的财政改革，中国已建立起庞大的财政体系。目前中国面临社会对公共产品和转移支付的需求增加和企业及个人要求减少税赋的矛盾。为了保持社会稳定和经济持续发展，中国要优化财政支出结构，提高公共消费品支出在政府支出中的比重，让老百姓切身体会到政府提供的公共产品和服务的好处，提高老百姓纳税积极性；要继续改革税制，优化税率，并把税制改革和政府支出改革联系起来；要缩小政府消费，提高政府服务效率；要加大扶贫力度，建立私人捐献免税法，鼓励私人扶贫；要发挥地方政府在提供公共产品和服务和筹措资金中的作用。 [参考文献] [1]亚当。斯密。国民财富的性质和原因的研究[M].郭大力，王亚南，译。北京：商务印书馆，1997. [2]孙翊刚。中国财政史[M].北京：中国社会科学出版社，2003. [3]GRUBER ，JONATHAN.Public Finance and Public Policy [M].NewYork：Worth Publishers ，2005. [4]WALLIS ，JOHN J .American Government Finance in the Long Run：1790to 1990[J ].Journal of Economic Perspectives ，Vol.14. |
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