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当代中国地方治理和研究简况


 
至于县级治理研究，目前国内直接以“X县治理”为题的研究成果仍是空白。但是有些学者在海外中国研究学者的影响下[17]，仍然坚持以县为单位做了相关研究，其中有些内容涉及到“治理”这一主题。这方面比较有代表性的成果有：杨雪冬的《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》（河南人民出版社，今年版），贺东航的《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变》（厦门大学博士学位论文，今年），周庆智的《中国县级结构和运行——对W县的社会学考察》。其中，“杨雪冬的研究成果令人瞩目”[18]，他不仅阐述了县级政治研究的重要性，而且提出了县级政治研究的两个角度。此外，何增科在对河南某县级市调研的基础上，描述了目前县级政治中存在的主要问题，分析了其中的体制性成因。[19]
 
同乡村治理研究相比，上述研究显得逊色得多。自从1998年华中师范大学中国农村问题研究中心的政治学者提出“乡村治理”这一更具包容性的概念以来[20]，乡村研究的成果不断涌现。中国期刊全文数据库中直接以“乡村治理”为题的文章就有38篇，以“乡村治理”作为篇名/关键词或中文摘要中出现“乡村治理”的文章有80篇。更为重要的是，作为国内乡村研究重镇的华中师范大学中国农村问题研究中心专门推出“乡村治理书系”（中国社会科学出版社，共计5本），它包括：吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》，贺雪峰的《乡村治理的社会基础》，徐勇和徐增阳的《流动中的乡村治理》，徐勇的《乡村治理与中国政治》，唐鸣的《村委会选举法律问题研究》。此外，卡特中心中国选举项目也组织出版了“当代中国乡村治理与选举观察研究丛书”（西北大学出版社，共计两辑8本）。据笔者统计，目前国内关于乡村治理的专著或论文集共计20余部。
 
如果说村民自治只是一种外在于乡村的制度安排并且只关注其对农村本身和整个国家未来政治制度安排可能具有的影响的话，那么乡村治理的分析概念更接近乡村社会自身，也就是从乡村认识乡村。换而言之，只有对乡村社会的特性和变化有了充分的了解和认识，只有更注重研究乡村治理的社会基础，才能运用公共权力进行有效的治理，并达到在现代化进程中重建乡村的目的。[21]在“乡村治理”这一框架下，学者们从不同的学科角度关注乡村社会治理的各个方面。人类学、社会学和地方社会经济史大多从微观的、历时的角度视角来讨论国家和民间社会的关系。田野调查、文献考察，口述史是他们常用的方法。而政治学者一般在经验调查的基础上，理解农村政策的实践后果，从而为改善政策提供若干依据。到目前为止，学者们探讨较多的问题是村级选举、两委关系、宗族问题、治理的乡村社会基础、人口流动对村级治理的影响，以及乡镇层面的乡村关系、乡镇体制改革、税费改革对乡村治理的影响等等。贺雪峰将当前的乡村治理研究概括为三大主题：第一，中国农村“温饱有余、小康不足”的状况，无法支撑起各种现代的乡村治理制度。这是对中国农村长远制约因素的思考，属于宏观层面的研究。第二，制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一个制度安排在不同性质的乡村可能具有极其不同的效果。这是对中国农村现实非均衡的判断，构成中观层面的研究。第三，作为农民生产、生活和娱乐三位一体之空间的村庄，在短期内不会消失，村庄治理是乡村治理研究的核心内容，这属于对村庄的微观把握，是乡村治理研究的基础，也是其落脚点。[22]按照这种分类，目前国内的研究大多数集中在第三个主题上，而对前面两个主题的关照相对较少。由此可见，乡村治理研究还有尚待深化和扩展的广阔空间。
 
由于城市社区居民自治起步较晚，其研究显得相对单薄和不足。就目前的研究状况而言，一般关注较多的领域是：“社区自治”概念的考察与辨析，社区自治发生的社会基础，社区选举，政府、社会与居委会三者关系，社区自治的路径选择，社区建设与城市基层管理体制的改革，城市社区自治同农村村民自治的比较等。[23]然而，随着社会转型的加速和城市社区建设的推进，居民自治的研究可能会逐渐成为一门显学。
      需要指出的两点是：第一，尽管“治理”已经成为国内学者分析政治现象的理论工具，但中国学者还是有着不同于西方的理解。有些学者相信“没有政府的治理”是所有全球政治中应该具有的特征。然而，当人们将其运用到具体国家和地方政治时，“没有政府的治理”概念并非总是对的。中国学者特别强调政府在治理中的作用和贡献。[24]从地方治理的角度来看，地方政府担当多种角色，而这几乎不存在“没有政府的治理”单一模式中的特征。换而言之，国内学者更强调在国家与社会互动基础上以公共权力运作为中心的地方治理，而非西方的权力中心多元。第二，与国外不同，中国的地方治理研究还同有关行政区划改革的讨论联系起来。这是因为中国的地方行政区划一直处于变动之中，并且伴随机构膨胀、行政效率低下等问题。目前，国内两种主流的观点是“缩省撤市”论和“强县扩权”论[25]。当然，中国政府对此没有任何倾向性的正式表态。此外，乡镇的存废也是学界争论的焦点。[26]
 
注释：
﹡本文是笔者选编的《从管理到治理：中国地方治理现状》一书的部分内容（中央编译出版社今年版），亦是“第四届全国高校政治科学类研究生学术研讨会”参会论文。感谢景跃进教授对本文的肯定；也感谢王续添教授及数位学友对本文的评论。
[1] 在农村，“两级政府”是指县、乡（镇）两级政府，而一级自治就是乡镇直接指导下的村民自治。之所以把“县”作为边界，是因为中国的大多数县是以农业为主的。在城市，“两级政府”是指市、区两级政府；“三级管理”的第一、二级分别与市和区这“两级政府”重叠，而第三级就是指街道办事处；“一级自治”是指在街道办事处直接指导下的社区居民委员会。
[2] 荣敬本等编：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第28页。
[3] 近些年比较常见的升级达标活动有：普及义务教育达标、计划生育达标、招商引资达标，GDP增长达标等等。这些不顾地方实际、一刀切式的发展目标，往往成为地方政府诸多变通策略甚至弄虚作假行为、盲目式发展的罪魁祸首。它们在表面完成国家任务的同时，带来了许多灾难性的后果，并且严重侵蚀基层政权的合法性，削弱了政府能力。这方面较有代表性的个案分析文章有：徐勇、黄辉祥：《目标责任制：行政主控型的乡村治理及绩效》，《学海》，今年第1期；梁俊华：《不和谐的末梢神经：街道办事处》，”中国选举与治理网”//www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7B61FA99E0-EBBF-495A-BABF-7BA98492DA9A%7D。
[4] 《乡镇财政负债成因分析及对策探讨》，载于”中国宏观经济信息网”"//www.macrochina.com.cn/xsfx/rdfx/20040615065277.shtml。
[5] 祝慧：《150亿预算支出：县乡债务“定时炸弹”有望解除？》，《中国经济时报》今年3月14日。
[6] 项继权在华中师范大学中国农村问题研究中心主办的“乡镇体制改革”研讨会（今年2月）上所提交的题为《乡村治理体系的改革与重建》论文中提出这一观点。
[7] 权小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。参见徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构转换》，《江苏社会科学》，今年第2期。
[8] 法团主义是国家与社会关系的一种形式，与多元主义下社团组织及其与国家的情形有别，法团主义具有如下特征：（1）社团组织数量有限，因此形成非竞争的格局；（2）社团一般以等级方式组织起来；（3）这些组织要么由国家直接出面组建，要么获得国家的批准而具有某种垄断性；（4）国家在需求表达、领袖选择、组织支持等方面对这些组织行使一定的控制。参见Philippe C. Schmitter, ”Still a Century of Corporatism,” in Fredrick B.Pike and Thomas Stritch(eds.),The New Corporatism, Notre Dame：The University of Notre Dame Press,1974,pp.86,93-94.
[9] 顾昕：《公民社会发展的法团主义之道》，《浙江学刊》，今年第6期。
[10]徐秀丽主编：《中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例》，社会科学文献出版社今年版，第13页。
[11]郭正林：《中国乡村的治理结构：历史与现实》，《公共管理研究》（1），中山大学出版社今年。
[12]何包钢：《中国地方治理与地方民主》，原载于“中国选举与治理网” //www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={219164F8-184A-4382-BDA7-2EB0C1140375}
[13]景跃进：《两票制组织技术与选举模式——“两委关系”与农村基层政权建设》，《中国人民大学学报》，今年第3期。
[14]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载徐勇著：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社今年版，第400—403页。
[15]笔者在南宁、无锡观摩社区直选时，发现在整个社区换届选举过程中，鲜有年轻人参加；选举日前来中心会场投票的，几乎都是清一色的老年人。作为民政部试点的社区选举尚且这样，全国其它社区的选举参选情况就可想而知了。
[16] Yu Keping, ‘Toward an Incremental Democracy and Governance: Chinese Theories and Assessment Criteria’, New Political Science, Vol. 24, No. 2, 2002, pp. 194-5.
[17]海外中国研究学者以县为分析单位的文献有：马克·塞尔登(Selden)等人研究河北饶阳的《中国村庄，社会主义国家》，华尔德(Walder)等人研究山东邹平的《转型中的邹平》。
[18]贺东航：《当前中国政治学研究的困境与新视野》，《探索》，今年第6期。
[19]何增科：《目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策》，载何增科等主编：《基层民主和地方治理创新》，中央编译出版社今年版，第194—213页。
[20]参见徐勇、贺雪峰等：《村治研究的共识与策略》，《浙江学刊》，今年第1期。
[21]徐勇教授在其为贺雪峰的《乡村治理的社会基础》一书撰写的序言中，阐释了他们提出“乡村治理”这一概念的缘由和意义，并认为它在解释和分析乡村社会时更具有包容性。
[22]贺雪峰：《乡村治理研究的三大主题》，《社会科学战线》，今年1期。
[23]目前，国内研究社区居民自治的代表性论文和调查报告主要有：徐勇、陈伟东的《中国城市社区自治》，武汉出版社今年版；林尚立的《上海市居委会组织建设与社区民主发展研究报告》，载“中国政治学网” //www.cp.org.cn/；徐勇：《“绿色崛起”与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较》，《学习与探索》；今年第2期；杨荣的《治理理论的社区实践：兼论北京市基层管理体制的转型》，载“香港中文大学中国研究服务中心网站” //www.usc.cuhk.edu.hk；刘晔的《公共参与、社区自治与协商民主：对一个城市社区公共交往行为的分析》，《复旦学报》今年第5期；晁流的《社区自治中的利益博弈：以南京“中青园”为例》，《社会》今年第4期；胡宗山的《定位与培育：社区自治的路径选择》，《社会主义研究》今年第3期。
[24]比如说戴长征，可参见他的《中国政府的治理理论与实践》一文，载《中国行政管理》，今年第2期。堪称“国情派”的乡村研究者，也极力强调地方政府的作用。
[25]“缩省撤市”论是指缩小省辖范围、撤销市一级政府，形成“省管县”的格局（一个省内县的数量比原来大为减少）。这样，行政效率会得到提高，也能减少政府规模。“强县扩权”论是省辖范围不变，合并较小的县，将地级城市独立出来，形成“市县并立”的局面。这样，“市管县”体制趋于瓦解，县的合并使政府规模得以减小，而且行政效率因“省直辖市县”而得以提高。可见，在维护政治稳定成为中国政府重要施政取向的现实背景下，第二种选择可行性较大。
[26]关于乡镇存废的争议，贺雪峰教授曾作过较为系统的综述，参见其《当前学界对县乡村体制改革的主要意见》，《学习时报》第228期 。

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