【复印期号】200305
【 作 者】郁建兴/吴福平
【作者简介】郁建兴　吴福平　浙江大学公共管理系
【摘 要 题】行政改革

　　一、“无缝隙政府”的提出
20世纪70年代末以来，西方各国的政府陆续展开了治道变革运动。正如欧文·休斯在《公共管理导论》中所说，“公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式……如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。（注：欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2000年版，第1页。）对此，西方学者常用“再造政府”、“政府重建”、“治道变革”等词汇来形容当代激进的政府改革运动，同时断言改革“体现了公共管理方式的根本性的方向性调整”。促使政府开展治道变革的动因，是其试图摆脱由于官僚制的羁绊导致的国家行政能力低下所引发的普遍的社会生活困境：高失业及高通货膨胀并存，社会贫富差距扩大，福利国家政策的破灭，以及政治合法性危机等等。面对这样的危机，约翰·基恩评论道：“福利国家所引起的问题和意想不到的后果，已经超出了它现在通过官僚主义管理手段所能解决的范围。”（注：约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，社会科学文献出版社1999年版，第6页。）因此，那个曾经作为资本主义现代生活组织原则的官僚制不可避免地受到了批判；而在此基础上的对于新的政府组织模式的吁求成为了必然。
米歇尔·克罗齐在《官僚制现象》中指出，“大多数学者把官僚制组织看作是现代世界理性的化身，并因此而认为它高于所有其他类型的人类组织”。究其原因，在于官僚制是一种客观的，基于指挥—服从关系所建立的层级组织，并由经过严格培训的公职人员承担各项组织职能。政府依靠这种非人格化的组织模式，以及机械化的、精打细算的技术手段，承担了资本主义初期发展过程中的国家职能。但是，情况并非总是如此乐观。随着资本主义社会的发展及其相应的国际政治经济格局的转变，传统的僵化的、层级制的官僚制组织模式则逐步与之不相适应。据此，克罗齐在《官僚制现象》中转而对官僚制又这样评论道：“另一方面，许多作家，常常是同一批人，则把官僚制看作是一种利维坦，准备把人类置入牢笼”。形成这种困境的根本原因，在于基于单一权力中心、经职员化训练的公务员、以及等级制组织等原则构建的官僚制组织在当代陷入机构膨胀、职能扩张、反应迟钝、效率低下的困境。基于这样的背景，探索新的组织方式的新公共管理运动蓬勃发展起来。现今，对公共行政与公共管理而言的新理论、新模式、新机制层出不穷，而政府治理理念的变革无疑是其中最核心的部分。
新公共管理运动中所提出的政府管理新理念，是一个多元化的集合体：在政府的角色和职能的定位上，新理念表现为在对“政府失灵”认识的基础上的政府战线的“全方位退却”和市场价值的回归，表现为公共服务市场化和社会化，表现为政府“掌舵”而不是“划桨”；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场主导、顾客至上、服务意识、结果为本、民主参与等；在政府管理机制方面，新理念包括民营化与竞争机制的引入、从等级到协作的分权化政府、多中心自主治理结构、公共服务设计和提供中的公民参与、结果控制而非过程控制、以人为本和以共识为基础的契约式管理等；在政府改革的战略方面，新理念被概括为“核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略”。这一多层次的政府管理新理念的集合体，展示了西方政府的“未来治理模式”或“政府管理的新愿景”。归根结底，实现政府管理理念根本变革的关键，正在于构架起新的组织模式来取代传统的官僚制组织模式，从而实现政府治理方式的根本革新。
在此背景下，林登提出了“无缝隙政府”模式来实现对传统公共部门的重建。对于“无缝隙组织”的涵义，林登这样解释道：
“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。对于那些和它相互作用、相互影响的人和事物来说，无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。顾客的等候时间大大缩短。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。（注：拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》，中国人民大学出版社今年版，第4页。）
可以看出，以顾客为导向的“无缝隙政府”正是试图以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，来满足公民对于公共产品的个性化需求。在全球范围掀起的新公共管理革命中，重建无缝隙组织，创建无缝隙政府，在行政发展和政府改革中正显现出蓬勃生机。随着我国市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会的形成，公共组织特别是政府部门的无缝隙建构也正在悄然兴起。虽然我们尚未引入使用“无缝隙政府”这一概念，但是“无缝隙政府”的组织模式实际上已经融入了我国政府治道变革的实践中。同时，尽管我们的行政机构在实行无缝隙重建时遇到了诸多问题和困难，但源于西方的“无缝隙政府”概念，在后工业社会和信息时代的政府管理中仍然具有普适性。因此，借鉴“无缝隙政府”理念，在我们结合本国、本地实际进行政府改革的过程中必将具有重要的资源意义。
　　二、玉环经验
浙江省玉环县在政府改革中创立了全程办事代理制并进行了有力和有效的实施。这实际上正是以“无缝隙政府”模式改革行政机构的一次有益尝试。
玉环县是全国十三个海岛县之一。人口46万，陆域面积378平方公里。改革开放以来，玉环综合实力明显增强，经济增长率和人均国内生产总值在全省名列前茅。1978年到今年，全县国内生产总值从7910万元增加到100.11亿元，增长39倍，财政收入从847万元增加到10.02亿元，增长117倍。今年全县人均国内生产总值突破3000美元；职工平均工资18956元，农民人均纯收入达到6651元，年均增幅分别为17.9%和6.7%，分别是1978年的38倍和64倍。随着经济体制改革的进一步推进，玉环县已完成从计划经济到初级市场经济的转变，并步入从农业经济到工业化中期的转变。但是与蓬勃发展的市场经济不相适应的旧的政府运行模式已越来越制约县域经济的进一步发展。于是“政府效率”问题被急切地提上了议事日程，其中又以来自企业以及社会各界对于政府审批制度改革的呼声为最高。