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| ［摘要］本研究的重点并不是要再次证明教育经费的匮乏，而是要了解地方政策过程的特征。调查发现，在安徽的农村义务教育经费政策及使用管理方面地方政府以执行为主而很少决策，“以县为主”导致借贷经济，转移支付并没有定数，而“财权事权分离”制度使公众寻找不到教育经费的责任人。尽管存在这些问题，然而地方真实的行政系统却充满了积极的精神，“政策变异”、强势政府的做法维持了穷国办大教育的奇迹。但一些迹象也表明失却法理程序具有潜在危险性。 一、“执行第一”的地方行政 国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》指明：农村义务教育实行“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，中央政府给予必要的支持。在财政任务逐级分配的制度下，安徽与其他省份一样，各级政府的政策制定、行政决策实际上是在“执行中央政策”的过程中“制定下位政策与决策”的行为，这与别的国家比如美国州政府乃至学区教育主管部门往往要对教育经费负有政策责任是很不同的。比较起来，我国地方行政的特征，执行中央政策是第一位的——尽管在经费上有很大的缺口——而后才是自己的行政决策。当然，在实际情况中，如果完全地、彻底地等待中央的转移支付，很多学校可能就要关门了，所以很多“符合自己实际情况的土政策”便发生了。这里，我更同意用“政策变异”这个词，并且认为这“变异”不是贬义词，而是地方政府勇于承担重任的积极表现，它使一个少米之炊的系统变成了一个“自足的系统”，使农村义务教育得以存在，甚至表现出勃勃生机，这近乎是一种忍辱负重的品格。 二、“以县为主”导致循环借贷经济 调查中我们发现，尽管各县的教育经费缺口十分严重，但所有的县级教育局都在工作，所有的学校都在开课，所有的“运转”都有条不紊甚至带着乐观的情绪。其实，这个运转的逻辑很简单，就是靠借贷，或者是去年的债务由今年的财政预算来还贷，或者是教育部门向其他部门甚至私营企业拖欠了债务。除去少部分的“部门或学校的经济创收”（或者称“乱收费”？），总体上说，整个安徽的教育经济就是一种循环借贷。如果我们否认中小学教育具有经济上的生产力，不会创造产值，自身没有还贷的能力，那么这种借贷就是“恶性借贷”。由于贷出方主要是国家财政部门、是国家银行，贷入方是县级政府、教育局或学校这样的“国家单位”，并没有所有权意义上独立法人的身份，所以，所有的坏帐是在国家财政总袋子里的循环。显然，我们并不能因为是“总袋子里”的事就认为“以县为主－转移支付”的政策是可以维持的，不，这恰恰表明了一种低水平的国家预决算体制，表示了各级公共财政使用的混乱状态。 现在的问题是，这种财政运行的变异能力，是不是地方政府“制定下位政策或决策”的正面能力？如果从政治学的角度分析，其答案是肯定的。我认为，如果我们把公共行政定义为“公民（这里是指农民家长与教师）与政府的政治关系”，即政府作为公民利益的委托者，官员是人民诉求的代表［1］，那么，这种政策变异绝不能简单地看成是对中央政策文本的背离，而是维护了“保障教师工资”等等政策的本意，因为它使一个入不敷出的经济维持了一种“自生自足”的状态，即安徽的教育事业还在进行，教师的工资还在发。在某种意义上，这“赤字经济”、“借贷经济”还促进了近几年安徽教育的发展。但是，必须指出这种借贷经济冒着极大的风险，其风险成本太高了，并且也容易成为滋生“人治”行政的土壤。 三、“转移支付”不力所导致的潜在危机 我国实行分税制后，财力上敛，地方的财力受到了很大的削弱，而自2000年起转移支付作为“弥补因税费改革减少的地方财力（免除特产税、农业税）”的这部分资金又不仅仅是针对教育的，而是用来弥补所有公共事业的支出差额的。也就是说，教育上“缺少的”和转移支付所“补充的”是没有定额的、是不匹配的。 在我看来，“转移支付不到位、无定额”其更为核心的问题是国家的政治运作问题，即我们如何看待农村义务教育与其他公共保障、利益、安全及其稳定的关系问题。例如一些县是这样抱怨的： ……高校实行高收费国家还投入大，基础教育不能高收费还没有国家投资，比如今年国家财政突然投7个亿到清华。报考大学的人口比例农村孩子与城市孩子也不公平。农民的需求不仅是少纳税，更要经济发展、享受公共政策。负担减下来了，但是教育状况并没有改善。注：本文中的引文除注明外，均来自本研究的实地调查。 可见欠发达的农业省已经看到，教育上的转移支付是消除或减缓“城乡双轨制差异”和贫富地区差异的核心政策，而不良的转移支付是对“农民兄弟利益的牺牲”。我们应该清醒地认识到，包括转移支付在内的我国财政体制改革，其初衷除了经济上恢复中央“能够从发达省份汲取盈余转移给欠发达省份”的再分配能力之外，“政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要……政府间财政转移支付似乎就常常履行着不同的功能，成为平抑分裂的力量之一”。［2］另一方面，我们的调查也看到，“没有定数”的转移支付，即没有固定的拨款程序的制度，也会造成下级政府很大的要价空间，在下文将论述的那种精英主义的气氛里滋养了过分的激进态度，所谓“会叫的孩子有奶吃”。所以，固定的、法制性的经费制度一定要建立起来。 四、“财权事权分离”制度与无责任 面对经费不足、转移支付不力的困难，各级政府一般都采取“把压力转变为动力”的说法，甚至说“要为改革作出牺牲”。他们习惯于“唯上”、“唯文牍”的行政风格，不习惯思考、批评、提建议的风格，因而调查中得到的有关经费运行的少量文本，几乎都是对国务院政策的翻版，很少有针对安徽省实际困难而制作的文件，纸面上的东西往往是平稳而没有障碍的，务虚的。 那么，地方政府尤其是县级政府务实的政策措施是什么呢？在调查中，最常见的开场白是关于“财权事权分离、集中核算收支两条线”的说明。所谓“财权—事权分离”是指除了各级财政预算拨款外，教育部门与学校的所有收入必须上缴至各级财政，然后学校根据项目需要，向财政打报告，由财政审批后，再往下拨。“以前经费由教育厅根据实际进行分配，税费改革之后全由财政厅掌管，经费不和教育厅发生关系，直接拨到学校。教育厅管事不管钱。”尽管这“分开”的制度并不能解决教育经费“钱少”的问题，“集中核算”也不能增加经费，但是，我们可以看到：这“分开”的说法恰恰可以解脱政府主管部门对经费的责任。因为钱的问题“不是我这个部门的问题”，即教育部门说是财政部门的事，财政部门说是教育部门的事，当然也都会说是国家转移支付没有到位造成的（诚然，在实践中，很多官员实际上还是非常操心的）。这种现象，正如一些学者指出的，“它既不能从真正意义上实现加强会计监督、规范支出管理的目的，也无助于推动我国公共支出改革的进程。”［3］ 在调查中我们了解到，该制度的政策目标主要是针对乡镇收费部门和校长的，目的是监督权力腐化的问题。但很多人指出，替换了教育部门，财政部门（无论是省财政厅还是县的财政局）实际上也存在着权力制约的问题。依我看，其中更为本质的是，这“分离”是不是就是“防贪污”的问题，或者说“关于收支的会计原则”能不能解决经费运行的问题？这要进行反思。世界银行《变革世界中的政府》报告在总结二战以来各国政府的经验教训时，曾提出一条很重要的原则，即政府的作用必须与其包括财力在内的能力相协调，否则就会事与愿违，甚至阻碍经济、社会的发展。［4］可见，事权的责任与财权的可支配能力应该是一致的，而不能分离的。所谓“集中核算收支两条线”的目的恰恰是为了加强行政主体“支配财力”的能力，它是一种附属性的会计技术或手段，而不是反仆为主，变手段为主旨，削弱行政主体运用钱财的权力。反之，明确事权正是为了掌握财权，即以事权为依据划分各级政府的收支范围，财权是事权的有机组成部分，两者的关系是，事权规定了公共财政的支出范围，而财权则规定了相应的收入范围。因此，“财权要与事权相一致，体现的就是‘以支定收’的原则” 。［5］在今天市场经济的体制下，认识这一点是财政有效运行的基本前提。 所以，我认为现今农村教育经费“财权事权分离”而回避财政责任与效率的状态，可能是在现有经费条件下的最大的政策弊病： 第一，它使得各级教育主管部门的财权与事权相脱节，在根本上破坏了“责任”制度，在逻辑上，则没有一个行政机构（法律承担者）对一个省的教育经费及其使用、管理的质量负责。在我们的调查中，几乎所有的部门包括财政部门，都会在逻辑上否定承担筹措和运营教育经费的责任。省厅一级10万元的处置权要由财政部门定夺，转移支付也不知道确切的数额与流向；而县局一级更为被动，“主管教育”的职能名存实亡。更令人担忧的是，这些权力与责任转移至何方，却并没有着落！即使“主管财政”的部门也是“对教育的直接投入总和没有认真合计过”，到底要用什么经费、怎么用、用多少“也不是很清楚”。这是一个多么可悲的“无可问责”制度！ 第二，财权事权分离的制度，打消了教育行政管理的积极性。正像调查中的很多干部讲的那样，既然经费的事是其他部门管的，我何必插一手讨人嫌呢，“不干事就没有事（麻烦）”，这确实是令人感叹的挫折感。此外，省一级财政中有相当复杂的繁文缛节，教育厅毫无信心可言，在县一级更是怨声载道，所欲作为的大事差不多被“不给报帐”的畏难情绪所左右，“不去管事、干事”成了合理的决策程序，经费的实际效用更无从谈起。甚至那种“下级只要听从上级”、“保住乌纱帽”、多多“报喜不报忧”的风气倒是成为常态的了。 第三，导致经费运营的低效率、低质量。省教育厅“感觉教育管理没有抓手”，“学校的钱直接到财政，教育部门却不知道有多少钱、是怎么用的”，“外行管钱用的很不规范”。县教育局认为“管财不管事、管人不管财”的制度不科学、不民主，“成本小、效率高的最大障碍是事权人权财权的不统一”；而实际上财政局也并没有掌管教育经费的积极性，鉴于“吃饭财政”的背景，他们承认并没有对经费作过“认真的规划” 五、真实的系统：积极的政策变异 县级财力低下，转移支付不到位，入不敷出，这是无法务虚的现实。既然无法或“不敢向中央要钱”，教育部又三令五申地发出“不许乱收费”、“不许公校改制”的强硬条例，因而在执行中央政策时就必然采用“开不了源就要想办法节流”的地方措施。这可以说是近年来安徽地方政策的主要内容，即想方设法地向下聚敛财力，企图再次配置资源，杜绝浪费，以支撑“以县为主转移支付”的体系。在这个意义上，“节流敛财”是一种政策变异，也可以说是积极的变异。 在调查中，我们可以感受到安徽省、县两级教育主管部门“强势政府”的气氛，很多下位政策果敢有力，宣传深入人心，奖惩得度，布置了各项执行检查环节，并且政府内部各部门也有较好的协作。其政策过程，正如教育厅所介绍的：“我们首先相信中央领导的大方向，再协调各部门，让下面了解政策。省发改委、财政厅掌握经费，物价部门、人事编办也要协调好。大家通过学习，拿出思路，厅领导统一思想。内部协调好了再向外部推行，试点，反馈，通气指导，共同提高。”总之，决策是个协调的过程。但是，不证自明，经费政策的基础是建立在经费之上的。一些诸如“教师的省津贴工资”、“危房定期改造”、“信息网络工程建设”等政策项目并没有确切的经费保障，或与应有的经费数额相差甚远。因此，我们也看到了很多政策变异的灵活性例子，这是一种执行变通的能力，是对刚性的决定采用“怀柔”的态度，并千方百计地激发起下级的积极性。下面就是一则案例： 中央给中小学8600万中远程教育经费，我们采取了“不以县管理为主就不拨经费”的政策，同意以县为主的地区就拨经费，并要求下面提出申请；同时，我们要求县里拿20%配套经费。总之，我们的分配是：“经费跟着项目走，项目跟着工作走”。 这里，鼓动下面县里积极申请就是一种软硬兼施的策略，要求县里配套20%不仅增加了经费而且暗示了机会的珍贵性（这当然是“转移支付”的普遍手段）。其实，这笔专项经费面对50多个县是极其有限的，而很多的县实际上也没有足够的储备资金，所谓的项目配套经费是空的，拨款之后也难以做到专款专用，情急之下一些专款或转移支付就会被挪用、拆借。此外，还有县直属中学“扩招生高收费”统筹提留等等土政策。这些例子，在理论中当然是典型的行政混乱，它破坏了诸如预结算制度、专款专用制度、收费政策等等的逻辑。但是，在现场调查中我们切身感受到，很多场合恰恰是这种“破逻辑”能力使安徽如此规模的教育能够在经费极度匮乏的条件下得以维持，实现了穷省办大教育的事业。况且相当多的事由缘于“发放工资”的基本要求，这种机变手段对稳定社会局面有着根本的作用。或许其“自生自足”的系统状态正给予我们这样的启示：也许某种非划一的、分权式的模式是更切合实际的。 六、精英治理、无程序与“人治”的危险 我们知道行政的核心是权力的构成。谁也不会否认，安徽近几年来的基础教育办得不错，甚至还有很多“数字业绩”，表现了顽强的系统自生功能。那么，为什么“以县为主转移支付”的政策是难以维持、甚至是形式主义的，而运行的结果却是好的呢？这是因为操纵运行的、那些“人”的系统起着真实的作用。换言之，原先那些“财权事权分离”了的职能、责任与权力在面临一大堆问题时，又聚拢到具体的某一个行政官员身上。分离的另一种变异就是使权力更加集中。依我看，安徽行政官员的权力往往要大于发达地区的官员。这种情况，授命于危难之秋，有点像现代管理中“精英治国”的现象。在调查中，我们也真切地感受到了他们特有的事业心、开阔的视野和工作热诚，在“少米之炊”的境况中，更表现了能人巧匠的姿态。例如，首先在芜湖地区建立“中心校”、重新配置资源的做法，就是教育厅的一位干部借鉴美国校董事会的模式而产生的。 但是，我们也有足够的理由去反思那种不公开的、潜在的、却又洋洋自得的经验主义行为。这种做法总给人一种不牢靠的、不长久的印象，并可能会滋长决策者们个人英雄主义的思想。正象一些下级干部所反映的那样，“省里决策程序滞后，决策时是集中多，民主少。一般决策时的讨论，大家虽然发表了意见，但是最终都以领导拍板为准。”其含义是，这种决策某个领导总是持有话语权或控制信息的权力，并且不需要加以评价、监督。在安徽，无论是机关还是学校，普遍的现象是“懂教育”、“有能力”的领导便能决策一切，个人在集体中的政治地位有着晕轮效应，决策并不依赖于预设的法理程序，下级不承担责任而相信他们的“领袖”会自动对政策结果负责 。［6］就经费政策而言，我们知道法理程序是指预算、批准和执行评价与监督的过程，这些行为在安徽仅仅是以“开过会”来体现的。在调查中我们没有得到任何稳固的、制度性的资料。尤其是预算程序，由谁来作预算？怎么预算？具有怎么样的工作步骤？等等都没有预设的程序。几乎所有的县都认为，吃饭财政，即一个县70%至90%的可用财力用于发工资,并无多余的资金,因而财政预算是奢侈的、不必要的。一些调查还指出，正在做着“分配”或“预算”工作的人是低素质的，甚至是不称职的，教育部门认为“财政上与人事上的决策者们，人浮于事，是坐在办公室里想有关教育方面的政策”的，而下级部门则往往认为上级部门的决策是缺乏实际依据的，他们只想着自己的利益。 这种无法理程序的状态，与“公共选择”理论所批评的“经济人”假设是非常相似的，“在经济市场交易的是私人物品，而在政治市场交易的是公共物品；前者的最大化目标表现为效用和利润的最大化，后者的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化”。［7］简言之，一种无程序、无公共物品产权界定、因而无责任的地方行政，其官僚制组织只能是一种扩张性的组织，它们必然不断试图扩大自己的业务或职能的规模、扩大人员编制以争取更多的经费，甚至在机关与机关之间开展争斗。如此，上级单位对下级行政决策并没有公信力可言，而省内又缺乏有力的监督机制，其态势是令人怀疑的。很多被调查者认为，安徽的权力监督“没有横向的机构，只有纵向的机构”，都在地方党委的领导下，其监督权力不大。“作为下级的成员，总是要听从上级指示，并尽量维护自己的利益，这样的监督机构，执法力不强，了解的情况也不够全面，经常是监督失灵，导致腐败”。在行政机构内部，省教育厅认为“并没有专门的、固定的监督机构，我们现在的做法是：随机督察，是突然性的，主要是对项目实施的监督；人员也不固定，随机地从一些不相关的县、乡临时抽调人员组成”。 如此，在“精英治国”而无所规制的行政思想中，各级教育机构实际上是某个首长权力的代名词。很多原县、乡级基层干部例如“文化局长、乡镇党委书记都想进县城当校长”，“当了校长，就想评上县示范高中，其好处是可以晋升正处级或副处级干部” ，我们曾感叹那些辛苦劳作的教育干部，但也不能不看到那些“理性选择”中的个人动机。“呼风唤雨”式的精英行为，确实也埋伏着人治而不是法治的危机！ 七、未来的选择 回到农村义务教育经费制度本身。无论“以县为主转移支付”政策是长久的还是需要变革的，经费的责任主体、政策的法律程序及其问责制度是必须确立的。 我们知道，预算是现代国家经由人民意志即各级人大决议而形成的最重要的法律命令，它将所有的经费问题变为可执行、有责任的行动方案，其本质是编制者对人民利益的责任。因此，农村义务教育经费及其分担问题，就必须回到这个逻辑原点。一些研究指出，我国的预算政治包括《预算法》具有浓厚的“国家主义”思想，［9］义务教育预算体制往往被视为抽象的国家行为，而很少与农民、纳税人这样的概念联结在一起。在我们的调查中，预算往往被认为是“上面的决策”，信息隔绝，查不到资料。甚至一些学者认为，预算现在还是一场制度博弈，“税费改革已经上升到了政治的意义上，其成败直接影响到地方官员的政绩。义务教育的稳定与否成为税费改革成败的关键指标。”［10］但相对于政府部门学生、农民家长和学校则往往处于弱势的地位，他们根本没有能力参与预算分配的游戏。总之，我们找不到一个教育预算的问责对象（法律主体），而在前述“财权事权分离”的财政运行方式下，地方的教育经费体系好像是一个支离破碎、虚无飘渺的无形之物。 我认为，“以县为主”因而县政府是预算编制的主体，这是没有疑义的，但是在“经费分担”的国情中，县政府的职能还不仅仅是对本县可支配财力的安排与配置，它更重要的职能是对各种收入包括诸如税收返还和转移支付等等进行安置、规划和分派。在很大程度上，县政府应该是对地市、省和中央拨款的直接“催款人”，是地方义务教育经费筹措的直接负责人。因为在政治上，县级政府是最基层的政权，它与农民及其教育利益有着最密切的联系；在行政上，现代市场经济体制要求任何公共物品包括义务教育需要明确而独立的契约法人，即我们不可能依靠分散的、多个的主体，比如“上下级关系”或者“并行关系”（如县人大）来对一件事负责。 其次，经费单列即经费投入法制化。 就农村教育经费多寡而言，当前大致有这么两种意见：一是认为农村税费改革后的义务教育经费总量没有减少，改革只是改变了部分经费收入的来源，而增加了中央和地方各级政府的财政投入，因而经费匮乏与税费改革没有必然联系，或者只是以往所征的教育费附加和教育集资（今天被取消）掩盖了经费不足的老毛病。这给我们的启发是，今天我们讨论教育经费与10年前讨论的背景已经不同了，农村教育经费已经上升为一个全国性的公共产品，而不是一个地方（省或县）的问题了。政府，无论是中央还是地方应该把义务教育纳入公共财政，独立预算，就像对待其他公共产品一样。而以前的教育费附加和集资遮蔽了人们思考的视野，在城市孩子用国家经费享受义务教育的时候，农村的孩子上学却要自己掏腰包。甚至一些研究还认为，今天我们似乎已经具备了全民免费的义务教育的经济实力了，我们必须改变长期以来农村义务教育“不义务”的局面。 第二种意见，与上面乐观的说法不同。他们认为分税制后地方财力难以支付教育经费，税费改革为弥补“教育费附加”和“集资”缺口所作的转移支付并没有保障。农民负担减轻了，但义务教育的利益受损了。本文的调查内容也说明了这一点，不再赘述。 这些政策研究，都会对我们寻找制度改革的方案有很大的帮助。我认为，无论是以县为主、还是省一级的地方性的公共产品，还是中央财政负责的全国性的公共产品，农村义务教育经费的政策最根本的问题是要独立的、或单列的财政预算，并要将经费投入的制度立法。道理很简单，因为教育是最直接也最广大的公共事务，其政治意义绝不亚于其他的公共事业。在我的调查中感受最深的是，现在的政策过程总是带有“过渡型制度”的意味，各级政府仅仅把它看成是社会和谐的手段，并没有真正意识到教育的地位。谁都清楚，经费问题不会一蹴而就，但是将来的一揽子计划在于“经费单列”的法律制度，这是刻不容缓的事情。 再次，预算及使用信息向上下级公开。 调查经历使我们认识到，要使财政预算明确，要实行问责，如果没有信息公开、程序公开的制度基础，或许只是一个乌托邦式的虚构而已！多年来农村教育经费政策不断发展、不断改进，之所以没有取得更好的效用，与我们没有建立行政公开的制度是有关的。一些政府部门的行为总是神秘兮兮的，比如问到关节处，很多人会说，“这我也不清楚，这是上面规定的”。靠着这种神秘可以增加自上而下的、一级一级的、所谓“科层制”的权威，同时也掩盖了行政决策中的混乱与无能。 政府从来不是抽象的，而是由一个个具有“理性”的个人来充当的。马克思曾经深刻地指出：“官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘，保守这些奥秘在官僚界内部是靠等级制组织，对于外界则靠那种闭关自守的公会性质，因此，公开国家的精神及国家的意图，对于官僚机构系统就等于出卖它的秘密。”［11］可见，无论农村教育经费问题如何困难如何复杂，今天我们要求公开经费事实与决策过程，绝不仅仅是“改进工作方式”，或是否涉及一些“专业技术”，或怀疑“老百姓懂不懂”等等表面的意义，它关及到我们政权的属性。就是说，政府代表人民的意志，而不是人民的主子。因而，向社会公开信息是政府回应人民诉求的本来职责。正如著名学者吴敬琏所言，掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的： 政府机构和政府官员对于决策权的垄断，通常靠他们对于公共信息的垄断来支撑。政府在执行公务过程中产生的信息，本来是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。因此现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法……［12］ 我们在调查中看到：在纵向的行政管道上，没有明确的公示制度，经费使用的信息更是被上级占有、封锁，一些被调查者认为，尤其在转移支付方面“政策由国家定，省里基本说不上话”，而“下面每个县有多少教师，多少工资，占县财政的多少，县里也不会让别人知道”。到最底处的学校更是云里雾里，既不了解政策的过程，也不了解经费流动的其他含义。在政府机构之间，横向的两个主管部门，其信息也是非共享的，甚至相互隔离，更何况在“收支两条线”的会计制度下，事权与财权分离，教育上如果“过于热心”地去关注经费，就会遭来猜测、非议，而财政上，又用不着去关注教育用钱的实际情况。这种纵横信息的封锁、垄断，很难说与具体部门的“一己之私利”无关，很多人士都已经看到了这一点。总之，没有问责对象，政出多头，而当信息是隐蔽地被部分人所掌握的时候，尤其在前述“精英治国”的氛围中，“全能政府在公众毫不知情的情况下在政府内部寻求处理的办法”，［13］是令人怀疑的。进而言之，农村的经费政策在本质上代表农民的利益，“民主的支柱之一即是具有判断力的市民（农民）通过对信息的自由获得，并获取相关知识以参与到公共事务中去，协助政府决定公共开销的优先次序，确保法律的公平公正，并监督政府官员的行为。”［14］因此，在信息不对称的或不公开情形下，一项政策，对没有信息或信息判断能力的下级部门和分散的农民并不能保障其利益，例如前面所举的要求贫困县拿出经费来为中央转移支付“配套”的例子等等。 我们知道，信息公开其法律意义是纳税人、经费使用者依法了解自身利益的权利和自由，是信息资源中持有“知情权”的主人，因此，财政公开绝不仅仅是反贪污、反浪费的问题，而是根本性制度问题。没有它，就谈不上教育经费的政策，因为政策的前提被取消了。 最后，对各级教育、财政官员进行再培训。回顾农村教育政策的问题，政策既由人来制定，因此人的问题是根本的问题。无需赘述，当前对地方各级政府官员和公务员进行培训是与置办经费同样重要的任务。须知，政策过程即政治的过程，所有的政策及其程序都是利益与权力的表现，公共政策是公共利益的意志，但是在其制定过程中是由机关即一群官员和公务员的代表性决定的，因此，有时候它是公共利益的产物，有时候它也会背离其公共的属性。 ［参考文献］ |
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