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| 一、为什么需要学习国外的公共管理：威尔逊的观点 自2000年成立首批公共管理硕士学位 (MPA) 授予点以来， 中国公共管理学科的发展十分迅猛。 理论准备的不足、师资的匮乏和社会需求的压力， 使得业界的许多学术同仁开始认真关注国外经验，大力度地向外学习。在这个过程中，认真学习思考者有之，拿来就用者有之，断章取义、自由发挥并自成体系者有之，反对学习、强调中国的本土特点者也有之， 甚是热闹。 无独有偶，这个向外学习的过程，也曾发生在一百多年前的美国。众所周知，美国的公共管理学并不是美国土生土长的现象，而是舶来品。在十九世纪末，美国进行了一场以“进步、改革、科学和良好的生活”为口号的进步运动，许多青年知识分子远渡重洋，到比较发达的德国学习。要不要学习以德国为代表的先进的欧洲，在美国国内也引起了争论。后成为美国**、但当时还是一位青年学者的威尔逊发表了后来流传甚广的《行政学研究》， 中间的一些论述，至今还能给我们一些启迪。 在分析学习心理的时候，他说到，“我知道，在我们一些爱国意识很强的同胞的脑海里，总有一种莫名的恐惧，认为：学习欧洲经验是否就在承认一些外国的方法要比我们美国的方法好呢？我们理解这种心理……(但是)如果我们只与我们自己相比，我们怎么能够知道我们到底有哪些东西是好的、优秀的，而哪些东西是不够好的、不够优秀的呢？这样想来，可能还是用一些新的学习方法比较好”。 ［1］ 在学什么的问题上，威尔逊也是有过认真思考的。他先是从理论上做宏观分析，探讨国家治理的走向。他说道，现代政府的成长和发展一般有三个阶段：第一是绝对统治阶段。在这一阶段，统治的地位和权力是至高无上、不可动摇的；第二是宪政阶段。人们通过以大众为中心的方式来制定宪法，用以替代统治者至高无上和不受挑战的权力地位，但在这一制宪过程中，民主政治的运作往往忽略了管理的重要性；第三是管理阶段。有了通过大众制定的宪制后，掌握了自己命运的公民们开始发展和建立宪政体制下的管理体系，提高管理效率。［2］ 他还认为，英美的政治历史是一部擅长立法监督、擅长立法和政治批评而不擅长政府管理和组织发展的历史，所以，“我们现在是到了必须要认真研究管理和创新以弥补政府长期治宪有余而管理不足的时候了”。［3］ 威尔逊的这些话和理论分析，从思维方式、学习态度，学习方法和学习目的等几个方面认真讨论了美国为什么要学习当时管理技术比较发达的德国，学习它的什么地方，美国自身的优缺点在什么地方等等。 他也很好地处理了国民在对外学习方面心理上不服输的问题，就事论事，认真分析，注重技巧，明确学习目标，这对一些墨守陈规的人，或不分青红皂白盲目追随的人，或断章取义、不求甚解的人，或激进和没有耐心的人，都是很好的启示。 二、中美两国的可比较性 中美两国是否有可比较性？ 笔者认为答案是肯定的，它们的比较性可概括为如下的几个方面： 首先，两国都是国土面积超过九百万平方公里的泱泱大国，人口众多，市场巨大，多民族共存，地域、文化差异大，经济发展不平衡。人民的性格特点中拥有大文化共有的开放、骄傲、追求新奇和强烈的个人主义倾向。大文化开放的特质使得他们的好奇心和包容性相对较强。个人主义的倾向，一是自我意识强的体现，二是出于个体对庞大的主体的无奈。另外，个体意识也是许多原创力的依存点。在全球竞争激烈、鼓励创新思维的今天，如何在群体环境下最大地发挥个体原创力，是国家管理中的重要课题。在组织行为的实证研究中，组织的大小永远是一个有意义的变量。中国可以从许多发达的中小国家和地区学到不少的发展经验和管理技能，但从“大”有“大”的难处或“大”有“大”的优势这个特定的角度，发达的大国的经验就值得特别重视。他们如何处理中央与地方、区域与区域、国家与个人、中央领导与平民百姓之间的关系，维护既有统一意志又有地方特点的和谐社会，这对同是泱泱大国的中国会有许多意想不到的启发。 中美两国之间另一个重要的相似点是，两国都是事实上的精英决策国家，政治和知识精英在两国的重大决策中都起着中流砥柱的作用。美国的民主政治，保障了社会上的知识精英最大限度地参与国家的治理；而中国自古就有开科取士、从民间选才的传统。特别是，中国在近代接受了科学民主的思想后，越来越向知识和科学治国的方向发展，在人才使用方面与发达西方国家的区别在日趋缩小。 1996年中国进一步深化改革后，在没有采用美国的税收体制、管理格局和政府企业关系的前提下，贫富悬殊迅速攀升到美国的水平，进而在这一水平徘徊，暗示着一些深层次的规模经济在寻求发展动力时结构方面的内在必然性。 在资源上，两国都有丰富的矿产、森林、水利和山脉河流，但谁的也不够用。据探明的储量，地球上的石化能源，到2050年就会消耗耛尽，因而，寻找替代能源、追求可持续性发展，也是两国的共同之处。说起来，美国的可耕地面积是中国的五倍，但她在农林业的从业率在今年的时候只有人口的百分之一弱，说明土地本身不是关键问题。 再者，由于领土辽阔，地区差异大，美国也是一个多灾多难的国家，只要看她的联邦危机管理局每年必须面对的自然灾害（森林大火、水灾、飓风、地震、海洋风暴等等）和花在赈灾上的金钱， 就知道没有强大的中央集权和一方有难八方支援的精神，美国也是一天都生存不下去。 深究两国的相似点，莫过于人性的相似。美国著名的公共管理学者古立克在他年近百岁的时候写道，管理的挑战之处莫过于对人的管理。人是一种有七情六欲的多变的生物体， 他们为荣誉而竞争，为利益而侵夺，为爱情而牺牲。［4］ 除非能够证明东方与西方人的七情六欲是不同的，人们很难证明东西方人在对生命的诉求上有本质的区别。 除去本质的东西，由于中美两国的领导集团在不同的历史关口做出过不同的选择，走上了不同的发展道路，导致了两国现阶段的差距。中国与美国相比，处在不同的发展阶段，这大概就是最大的不同所在。如果我们认真审视中国目前的发展状况和政策环境，就会发现它与一百年前的美国有许多惊人的相似之处，如大量工厂的出现，极其迅速的城市化，暴富的个人，不成熟的市场，激烈的劳资纠纷，公有企业的私营化，国家对知识产权的保护，反垄断法案的形成，市场条件下的国家金融管理架构的形成等等。从这个角度来看，中美两国之间的可比性和可相互借鉴性，比很多人想象的要大得多。 三、美国的公共管理历程 美国的公共管理历程，从宏观的历史角度来看，可以分为三个大的阶段；（1）从殖民时代到1860年内战前；（2）现代工业的迅速发展期，也就是美国的工业化阶段 （1860-1929）；（3) 大政府时期 (1929-2000) 。 从殖民时代到1860年的美国内战前，美国基本遵从亚当·斯密的放任市场理念，反对大政府，政府对市场干预有限。汉密尔顿任财长时勉强通过了鼓励和保护民族工业的报告(Report on the Encouragement and Protection of Manufacturers in 1791)，政府支持了少量建设项目，但对铁路和银行有所有权的现象很普遍。在19世纪30年代末，一些公司经营不善，使政府必须用税收来为这些公私合营的公司付债，激起公愤，不得不将其私有化。同时，一些著名的司法案例开始强调公民个人权利和公共利益不受政治决策、企业的商业利益或金钱力量的侵犯，开始创建个人和公共利益的空间，树立司法尊严。比如，在达尔茂斯学院对伍德案中，法院判州政府不得将属于学校的记录和标志回收，因为学校的宪章认定了他们归属学校。在著名的查理士河大桥与华伦布里奇桥（Charles River Bridge v Warren Bridge，1837）一案中，私营的查里斯公司基于原来与政府的合同，要麻州立法机构禁止华伦公司再建新桥，影响他们赢利。而最高法院则判定任何立法都不得以牺牲现有的公共利益为代价，此案例建立了在牵涉到公众的经济活动中公共利益（社区利益）优先的原则。 美国的工业化阶段也有自己的特点，如大工厂制度的形成，边疆无限制拓展空间的结束，极其迅速的城市化，市场条件下的国家金融管理架构的形成，公司与高校的合作，管理的职业化等等。这一时期政府政策的重点在回应新形成的公司经济，支持大规模的铁路、交通、城市基础建设；注重工人的工资条件、工作保障、食品安全；通过反托拉斯法、银行交易法和洲际商业贸易法，反对地区贸易壁垒等等。 20世纪30年代大规模的经济危机是放任自由资本主义发展的必然结果。 美国从工业化、产业化走向了金融资本化的大兼并，政府金融管制的滞后使大规模经济危机一发而不可收。 金融危机的教训导致了凯恩斯主义的胜利，政府必须通过利息、金融手段调控宏观经济，创造就业的理论被接受和成为了主导经济政策的理论工具。同时，百日立法 （New Deal，也是我们常说的罗斯福新政）奠定了以后几十年的大政府对市场干预的思想基础。社会保障、退休金、失业救济、社会福利、银行保险等等都是这一时期政府工作的中心。法律上，政府的规制被普遍接受，至此，美国政府对经济生活的全面干预就形成了。 达尔和林德布罗姆在他们的名著《政治、经济和社会福利》中谈到人类如何能够通过知识理性和社会手段将自己的目的——对自由的追求——最大化时说，人类在追求自由和自身解放的过程中，有过三次大的知识运动：一次叫做文艺复兴。通过文艺复兴，人们重新发现了自己，树立了自己能够用自己的能力（观察和理性）来控制和改造环境的信心；一次叫做自由主义，它包含两个内容：用民主的方法来理性控制政府行为和用传统的资本主义的方法来控制经济活动；再一次叫做民主社会主义，它认为，人们对政府和市场的理性控制可以通过将经济活动政府管理化的途径得到极大的加强。［5］ 这样的论述，事实上是西方传统中的小政府思想的终结。虽然20世纪80年代后由于里根和撒切尔夫人的改革，小政府的思想又卷土重来，但无论如何再也跳不出达尔和林德布罗姆所描述的第三次运动所形成的现实格局了。因为，小政府思想追求的是放任自由的市场方法，也就是用互惠的价格市场，达到平等和自由。当价格被大工业和金融寡头操纵时，市场对公众利益的威胁就丝毫不会小于政府。因而，为了将自由最大化，人们必须用科学和理性的杠杆，不仅对政府实行监督，也要对市场进行监督。这也就是达尔和林德布罗姆所说的经济活动需要被科学地政府化。在违反这一重要思路时人们看到的只会是自由、公正和生命权利的被践踏。 从公共管理学科的视角来看，美国公共管理的实践分期还可以分得再细一些。可简单描述为：建国时期杰弗逊的小政府与汉密尔顿的干预政府之争奠定了美国的理想主义与现实主义思想博弈的基础；进步运动中的人事改革使美国从腐败中重生；科学管理提高了企业和政府的运作效率；人际关系学派将美国带入注重人力资源的轨道；新政拯救了美国的资本主义，形成了现代混合经济的格局；伟大社会运动奠定了民权运动的基石，开始了模范城市的建设和城市反贫困运动；里根革命对新政以来大政府的反思和在全球范围内掀起的私有化、分权化热潮， 逼迫政府工作探寻新的途径；克林顿重塑政府的改革给美国经济注入新的活力；布什杂乱无序的政府市场化改革以及新公共服务、网络合作管理和新治理学派的兴起。 每一个这样的历史时期，都有一批代表性学者，通过著作或描述，勾画出不同的时代特点。在20世纪90年代初，蓝与罗森布罗姆发表在美国公共管理评论的一篇短文十分精练地总结了到那时为止美国公共管理发展的理论渊源和基本趋势，得到了广泛的认可和引用。［6］ 这些理论工作，与美国公共管理的实践改革基本相配，在不同的阶段，分别起到了设计改革、推动改革、解释改革和协助改革探求新路的功能。这一轨迹，也描绘出美国的公共管理不是一成不变的，自建国以来一直是在改革中前进。 四、美国公共管理的学科特点 在美国的发展过程中，公共管理起到了举足轻重的作用，而公共管理学科的产生和发展，也随着社会发展需要的脉搏跳动。在建国初年，大多数人对公共管理认识不足，国家的发展过程出现了不少挫折。19世纪末经济发展的无序和政府腐败现象的愈演愈烈，导致了科学、改革和进步运动的展开，人们开始认识到培养有公共服务的职业道德精神、懂得用科学的方法来领导和管理公共事务的专门人才的重要性。 公共管理学的研究目的就是将管理从混乱和狭隘经验主义的现状中解救出来，使之建立在坚实的科学理论基础知识之上。最早倡导管理训练的学者之一伍德罗·威尔逊就说过，公共管理的学习与研究的目的首先就是要帮助揭示什么事情是政府可以做并且做得好的，再就是寻找能够将这些政府该做的事以最大的效率和最少的经费和精力来做好的方法。从这个意义来说，公共管理研究要追求的就是懂得科学管理、能够提高效益的专门人才。美国锡拉丘兹大学的麦克斯韦尔公民与公共事务学院是盛名卓著也是公认的美国最早的公共管理学院，1924 年它的院志上专门有一段描述办学动因的话：“至少，现在人们开始认识到政府工作需要专门人才这一事实，象企业管理需要专门人才、政治民主需要专门人才一样。……有很长一段时间，人们认为，一个民众的政府里不需要专家…… 现在，即使是在美国这一传统思想延续时间最久的国家，这一传统概念也寿终正寝了。”［7］。这一段话，是美国早期公共管理学院建立时强调培养政府工作管理专家的一个重要理念。因而，大学开设公共管理教育的目的是“为公民社会的管理培养专职的优秀管理和研究人才，以便他们能够智慧地与公众打交道和在现代公共组织中有效工作——不论是在地方、州、还是中央政府”。［8］ 公共管理的一个重要理念是对公共精神和社会责任的推崇，也就是我们常说的“公共服务”的理念。公共管理办学和培养人才的目的在于要为公众服务，捍卫和提倡公共利益，不追求不该得到的私利。关于公共利益的定义可以多种多样，但至少有一点，它一定存在，而不象一些公共选择学派的经济学家所认为的只不过是个人利益的总和。著名的雅典誓言就从一个侧面反映了这一思想，而这一思想受到了麦克斯韦尔公民与公共事务学院的极大重视，被镌刻在学院的墙壁上：“我们将永远不会因为我们的不诚实或懦弱让我们的城市蒙羞。我们将为我们城市的理念和神圣的东西而奋斗，不论是和集体一起还是单打独斗。我们将尊崇和服从城市的法则，我们也将尽我们的努力使那些身居权力高位、很容易践踏或忽略这些神圣理想和事物的人们对这些理想和事物保持与我们一样的崇敬和尊重。我们会不断地努力，加快公众的公民责任感。这样，我们可以将我们这座不仅不会更差、而且会更伟大和更美丽的城市传递给我们的下一代”。这一誓言，提倡一种城市利益高于个体利益的文化，认为有高于个人私利的理想准则和法律准绳存在，值得个人为之奋斗与献身。美国很多城市在市长就职宣誓时使用的就是这一誓言。 公共管理另一个重要的价值观念就是强调公共服务的实践性。公共管理学科于上个世纪70年代在美国大学迅速发展，其原因就在于它与管理实践的紧密结合。研究政治理论出身但不满于理论本身的局限性进而成为公共管理学科泰斗级人物的沃尔多曾毫不客气地指出，传统政治学失去了往日的魅力，因为它逐渐远离对公共事务的积极参与而热衷于追求建立科学模型。 “政治科学开始倾向注重有趣但不会有什么结果或能够量化但微不足道的事情上。或更有甚者，将精力放在一些根本不可能的事情上。因为，政治科学不可能完全与物理学相比”。［9］他批评了当时一些见树不见林的学术方法和思想，同时也强调了公共管理学科区别于传统人文和社会学科的重要价值理念，那就是，公共管理科学是注重社会实践的现代学科。 公共管理的理论研究、政策研究和教育目标都有很强的社会实践性。 在美国，许多大的公共管理院系都鼓励教师和学生通过做项目参与社会实践，或到政府挂职，或鼓励边工作边学习的学生结合工作实际写策论， 还聘请在管理岗位上的市政经理和部门领导为学生开课。 一些院校还打破学术传统，开始招聘有丰富管理实践经验的实践教授 （Professor of Practice）, 以加强对学生的实践认知力和实际操作能力的培养。怀特所写的公认为第一本公共管理教科书［10］就属于这一类学术价值不算强但面对政府工作实际、具有重要实践指导意义的书。 如何计算这类书的价值，在美国的学术评审过程中，也是一个头痛的问题。但公共管理中注重实践的这一价值理念，却在与传统的学术评估方法的博弈中顽强地延续了下来。 |
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