从1984年开始，民航系统内部进行了较全面的机构调整，按政企分开的原则，实行航管、机场、航空运输公司分立，并在市场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等方面逐步放松管制。1987年实行航空运输公司改革，原中国民航独家经营改为多家经营，航空运输业初步引入了竞争机制。

    下面简要介绍当我国前民航管理体制的情况和存在的主要问题：

    行政管理机构

    目前我国民航行政管理机构，包括民航总局、大区和省三级管理机构。存在管理层次多，民航总局和地区管理局直接经营管理机场，省局与机场合一等问题。

    近20年来，中国民航经历了从大一统体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励多家设立航空公司以形成竞争的过程。这个过程还没有走完。当前，民航总局除负责飞行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输计划等行业管理职能外，还负责直属航空运输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、政企不分的情况。

    空中交通管理体制

    空中交通管制是保证空中运输通畅安全的指挥中枢。目前，我国空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行统一管理；军、民航空器分别由空军(海军航空兵)和民航分别设施指挥，空军和中国民航各自划分管制区和飞行指挥区。普遍反映这样的空管体制存在着如下弊病：

    ·军航民航的飞行管制区域划设不统一，空域结构不够合理，且多数空域由军方独享，使得我国丰富的空中资源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司营建航线网络(特别是辐射式航线网络)；民航运输企业的经济效益也受到影响(如民航飞机不能在最经济的高度飞行，浪费油料)；不利于通用航空事业的发展。

    ·飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时答复，容易失时误事，酿成事故；

    ·航空设施建设不统一，设备老化，管制手段落后，程度不同地影响了空中交通的通畅和效率。

    这说明过时的空中管制体制已成为影响我国民航业发展的障碍，重新划分空中资源的军用、民用、军民合用的航空权势在必行。

    “八五”时期开始的航路改造一期工程已经完成，更新了一批通信、导航、气象设施设备，提高了空管保障能力。随着空管体制的调整，空管设施的现代化改造将大规模进行。

    航空运输企业，直属公司和非直属公司

    航空运输企业是民航系统的主体，是实现经济效益的中心环节。我国现有从事航空公共运输的航空公司24家，其中民航总局直属企业10家，其余14家为1984年后地方和部委建立的非直属航空公司(非直属航空公司在业内也统称为“地方航空公司”)。[1]由此可见，我国民航运输企业的体制是“一个系统，两种制度”，这种状态已经延续了十几年。10个直属民航运输企业(另外包括中航油、中航材等总局直属后勤服务企业)和总局的关系，基本上沿袭了传统的国有企业体制，各企业的人事管理、财务、投资等等决策权由总局掌握(或拥有很大干预权)。而各类“地方航空公司”则呈现多种产权形式(有地方政府独资企业，也有股份制企业，如海南航空公司已在国内外上市)。

    非直属航空公司的规模普遍较小(14家地方航空公司中，拥有运输飞机超过10架的地方航空公司有上航、川航、海航、厦门航、武汉航及山东航6家)，所有非直属航空公司的业务量只占全民航的15%左右。从行业整体上看，我国航空公司规模偏小。下表是1999年运输总周转量在1亿吨公里以上的13个航空运输公司的情况。

    表7-3 中国运输总周转量在1亿吨公里以上的航空公司(1999年)
   

    航空运输公司的“一个系统，两种制度”局面，是1980年代民航体制改革的产物。当时将独家“中国民航”拆分，并允许地方和部门建立航空公司，率先走出了打破行业垄断的路子。但总局直属公司的企业体制深化改革的工作，没有继续进行下去。今天，总局直属企业(包括航空运输公司和航油航材等直属公司)的“大锅饭机制”还远没有打破，其结果是经营管理水平低，总体运行状态不如人意(后面还要详细分析)。

    一个不可忽视的事实是，十几年来，众多“地方航空公司”(其中包括地方国有独资公司)由于断了总局的“父爱”机制(如亏损补贴)的后路，在激烈的国内竞争中，经过优胜劣汰，兼并重组，出现了若干“小强人”，其独到的经营和管理的优势，正在展露头角，受到业内外的高度重视(如海南航、厦航、川航等)。

    我国民航运输业长期维持这种“一业两制”状态，其弊病是显而易见的。首先是总局既作为行业管理部门，又是直属公司的“总公司”，一身二任，纯属政企不分。在航空运输企业的管理方面，面对“亲儿子”和“地方航空公司”，很难做到“一碗水端平”。例如直属公司历来有班次安排上的优先权，又比如在全行业范围统筹收取的费用(总局结算系统建设费、民航建设基金)，以及建设基金的使用苦乐不均等等。当然，“直属系统”也指责“地方航空公司”受到地方政府的特殊保护，从另一角度责难竞争条件的不平等。总之“不从体制上进行改革，老是抱着自己那一头，本位主义，区域主义，民航就没法发展”。[2]

    舆论界常把不得人心的1999年计委、民航总局发布的机票“禁折令”和其后的民航“百条航线联营”措施，归咎于民航的“行业垄断”。确实，民航是需要高度集中管理的行业，而反竞争行为也往往用“行业管理”的旗号得以推行。不过从“禁折令”所反映出我国民航运输业的毛病，并非简单的“行业垄断”，应该说问题出在“不对称竞争”上。

    定价体制和票价水平

    按现行体制，民航客票价格由国家计委物价局定。自1990年起，民航折扣票价(即和对外国人的“公布票价”对应的国内票价)年年上调。1997年7月1日起，国内两种航空运价并轨，境外旅客乘坐国内航班在国内购票，与国内旅客同价。90年代的10年中，民航票价上调幅度达257%，同期人民币汇率下调40%，铁路客运价上调幅度约200%。

    表7-4 90年代中国民航旅客票价的变动 单位元/客公里
   

    不少文章说中国民航票价比国外高，但实际情况并非如此，我国1997年公布、至今仍执行的票价合9美分/客公里，目前外国国内航线平均公布票价水平约为20美分/客公里。[3]1998年美利坚公司公布票价，每客公里23.9美分/客公里(按提前三天订票价为16美分/客公里)。[4]所以1990年代的“官价”上扬，可以说是向国际水平的靠近。

    这里要讨论两个问题：一是票价折扣率的科学性，二是如何确定符合我国国情的民航运价水平。

    关于票价折扣。

    国外民航运输公司票价一般实行多种折扣制度，这在民航业内称为“收益管理”。提高客座率是所有交通运输行业赚钱的关键要素，而民航客座的特点是所谓“易腐性”，必须在起飞前把座位尽可能地卖出。民航的收益管理就是通过科学预测优化，使企业经营的某条航线(航段)以最合理的价格出售全部座位。世界各大航空公司已形成一套管理方法，如提前订票、多级票价结构、流量预测超订等。

    因此，国外民航票价的折扣率是经过精确计算和检验的，是一种重要的经营手段；一般情况下，国内短途票价水平高过国际长途票价，定票时间越早、越确定，折扣越多。[5]国外公司有的国际航线出于竞争目的，也由于规模效益，折扣票价就要比我便宜得多(如北京——米兰航线，中国民航公司7000元，法航3500元)。而我国的票价机制，就显得过分呆板和缺乏科学性。要改革这种过时的定价机制，需要与深化企业改革、提高企业管理水平同步进行。

    关于我国民航运价水平。

    我国民航票价，受到国内低收入市场需求的限制和国际化成本(飞机租金、航材、航油、维修等成本占总成本70%)的双向挤压，是“风箱里的耗子，两头受气”。这就对我国民航运输企业的成本控制水平，提出了很高要求。

    民航业内关于票价水平问题，有两种不同意见。

    不同意价格调高的理由：(一)市场供大于求；(二)中国的低收入国情“决定我国民航不能实行高运价…只能是在努力降低成本的前提下，实行较低的运价和较高的客座率、载运率”。[6]

    主张票价调高的理由：(一)航空运输业的特点是国际化，我国民航票价成本中70%与国外接轨甚至略高，而只有劳动成本低；而目前我们票价水平只有国际水平的一半；(二)我国民航客源主要成分仍是公务、商务旅客，[7]价格弹性低。[8]

    但是，中国民航运输的需求弹性尽管低，毕竟受到地面运输竞争的挑战。占30%的非公务商务客源中，旅游需求占了很大比重。前些年随着高速公路的大发展，一些短途航线(石家庄——太原，成都——重庆)很快萎缩。中国的低收入国情，确对民航构成现实的制约。1999年禁折令后，旅游客源明显被铁路公路吸引过去，据报道当年损失了5%的客源，以致民航总局不得不调整价格政策，对旅游组团放宽。

    目前情况，在供大于求的现状下，民航运输企业自身有“打折”动力，这说明当前的“官价”接近国内市场均衡点，也说明多数民航运输企业，目前成本可以承受这样的价格，而且还有降低成本的潜力。

    销售和结算体系

    民航机票的销售，分为直销和销售代理体系两个部分。直销体系原为民航总局下属的各个售票处，1990年后划归各航空公司，各公司之间可以互相代理销售。此后经过航空公司的充实与发展，现在已分布于国内和海外通航的众多城市。

    中国民航销售代理业出现在1980年代中期。到1997年，各类代理企业超过5000家，其中一类销售代理有280家。销售代理业务不仅包括国内容货运输，还有国际客货运输及包机销售等服务项目，已占据民航销售的70%以上的业务。

    航空运输销售代理业的发展是必然趋势。但我国机票代理市场，也存在着部门分割、划地为牢的毛病。各公司在各城市重复设点竞争，代理机构过多，成份混杂，甚至有尾大不掉之势。1998年价格大战中，各航空公司为争夺市场，多擅自提高代理费率，代理商乘机“吃完原告吃被告”，两头捞好处，严重侵蚀航空公司的收入，消费者也没有得到多少实惠。1999年后经大力整顿，情况才有所好转。

    值得指出的是，航空运输企业和各销售代理企业之间(包括航空公司的互相代理)的往来结算，因航班繁复、票款核对追索工作量大，再加上代理商的业务水平和信誉不一，是一个非常繁琐和细致的工作，需要有十分严格的规章制度，更需要员工的高度责任心。因款项拖欠、业务拖延而造成收入流失的情况决非个别，对企业效益影响不小。所谓“以财务为中心的管理”，最终还是要落实到收入管理上。这是可以反映企业的总体管理水平的。

    业内人士指出，节约销售费用的根本的出路是采用新技术，推广使用电子机票可以节约75%的流通费用，可以方便异地订座和结算，减少中间流通环节和各种人为因素所带来的不确定性。现民航已建立了计算机定座系统和总局结算系统，在国内和32个国外城市实现了联网。但比起国外还有差距。

    航线管理

    中国民航的对外航线管理，主要是根据双边协定以对等的原则对开航线。在国内航线管理上，则是以无偿使用的方式，按计划分配给各个航空公司，具有较浓厚的计划经济色彩。

    在航线结构上，以城市对式的干线航空公司为主。近几年支线航线有所萎缩。

    1999年，民航航班总条数为1115条，营运总里程为224.49万公里(按重复距离计算)，定期航班通航的国内城市132个(含香港、澳门)。有16个内地城市通航香港，7个内地城市通航澳门。通航国外34个国家和地区的60个城市。1999年民航全行业定期航班航线条数和营运里程见表5。从表5可以看出，我国航空公司国际航线和地区航线的航线条数合计为国内航线的1/10强，航线总里程约为国内航线的1/2。

    表7-5 1999年民航全行业定期航班航线条数和营运里程
   

    航油、航材的供给和配套行业

    航油燃料成本是目前世界各国航空公司的最大成本项目，它大约占飞行成本的1/2，占总成本的1/3。在我国，航空油料约占航空公司飞行成本的2/3，占总成本的1/5-1/4。

    到目前为止，我国航油供给体制，是由总局直属的中国航空油料总公司(简称“中航油”)独家经营，中航油完全垄断油源和全国机场的储供油设施，在国际油价平稳时期，一般实行高出国外市场50%～100%的垄断价格，这是造成我国航空公司成本居高不下、缺乏竞争力的重要原因之一。[9]

    关于航材及飞机的购置：现行体制，由总局直属的中国航空器材总公司(简称“中航材”)，全权代表中国各航空公司对外采购飞机，实际上扮演垄断性中间商的角色，航空公司不可能绕开它直接向飞机制造公司订货，从而影响了航空公司的利益。由此，尽快改革我国航空油料和航空器材供销体制，拆除中航油和中航材独家垄断的藩篱，形成竞争性航油和航材市场，是民航体制改革的一项重要内容。

    维修与其他配套产业的合资情况：
    其他配套产业，除极少数的合资企业外，目前还不允许其他企业进入和形成竞争局面。飞机维修和其他服务领域逐步放松了进入限制，目前在北京和广州已分别建立了飞机维修合资公司；波音公司在北京首都国际机场建立了有30000个备件的供应中心；空中客车也已建成自己的维修中心。

    运力扩张的科学预测：

    不仅对今天的购机统一审批制度，还是今后企业自主购机，科学预测是实行正确经营战略的关键要素。民航市场决非线性的扩张，而是随宏观经济波动而波动，而且起落幅度很大，这就带来很大经营风险。飞机及零配件价值昂贵，购置不及时会坐失发展良机，但一旦过量购造成运力闲置，将带来资金成本的巨大损失(巨额场租费、维护费、利息等)。所以国际民航界的飞机购置计划，必须有宏观经济预测作为依据。“美国航空公司根据上一年的市场景气指数套入一个固定的公式得出本年度可以增加的运力，非常严谨。中国民航从业人员大多知道这个公式”。

    我国民航长期以来习惯于按“政治需要”和线性预测、行政管理方式，再加上长期处于“卖方市场”环境，所以购置飞机的机制，是“各航空公司上报计划，总局平衡”。而各运输公司为了多占市场份额，倾向于多报计划，反正“亏了是国家的事，占住市场份额是自己的事”。其最后的结果就是1998～1999年的运力全面过剩和1998年全行业亏损。这确实反映行业及企业的经营管理(预测)水平亟待提高，计划人员的责任心有待加强。

    机场的建设和管理

    民航机场是空中交通网的基础设施，具有公益性和准军事性。机场是现代城市的“钥匙”和区域经济的助推器，地方政府多有建设本地机场的积极性。但是机场布局有其客观规律，尤其在我们国力还不强的情况下，必须由国家统一规划(最近报道，珠海机场每周只有100多个航班起降，说明珠江三角洲的机场已经饱和，不宜再铺新摊子了)。