现实国情决定了粮食安全问题在我国突出重要的地位，改革开放以来我国的粮食流通体制虽屡经变迁，但粮食安全始终是优先考虑的问题之一。90年代后，随着城乡收入差距的扩大，提高农民收入也开始成为粮食流通体制的政策制定者同样关注的焦点。回顾改革开放后粮食流通体制的沿革，笔者认为，从价格双轨制到保护价，政策始终以粮食市场的需求方为切入点，对供给者——农民施加间接的影响；而当前“两放开一调整”的政策切入点终于直接指向了供给方，这一变化代表了粮食流通体制发展的新方向，在新中国粮食流通制度史上将具有重要意义。

一、价格双轨制时期的粮食流通体制

改革开放后，我国在粮食流通领域逐步扩大市场调节的范围。主要表现在：改变由国家按规定价格“统购”一切商品粮的做法，减少国家收购的比例，允许农民在自由市场上出售剩余粮食，国家收购和自由市场的双轨价格体制由此形成；破除“统销”，取消对市民的口粮定量供给办法，改固定价格为随行就市。但是，当粮食安全问题紧张时，受长期以来统购统销制度的影响（这种制度下政府控制了市场需求方的全部力量，以规定收购量的方式保证粮食产量安全），政府仍然习惯于从需求方面对粮食生产施加影响：通过提高收购价格、增加收购数量间接地刺激农民增加粮食供给。

政府的这一行为和价格的双轨体制共同造成了一个突出的问题：国家政策和粮食生产陷入循环。由于此时有相当一部分粮食国家不再收购而要靠农民在粮食自由市场卖出，所以在粮食产量下滑、政府采取提价和增量措施后，粮食大幅增产，供求矛盾缓解，农民往往随之遭遇在粮食自由市场上的卖粮难，市场粮价下跌；这样，国家以较高价购入的粮食就无法售出，造成国有粮食企业亏损和政府财政补贴增加，迫使国家重新下调粮食收购价格。这样，农民的种粮积极性受挫，新一轮的粮食产量下降就会出现，粮食安全再次受到威胁。从历史数据可以看出，1978年以来每隔几年就会出现一轮国家粮食收购实际价格下降，进而导致粮食总产量下降（1985、1988、1990-1992、1996-1997年）；下降后紧接着又是收购实际价格的上涨，并导致总产量的提高。循环的特点十分明显。[1]

政策和生产的长期不稳定不仅消耗了大量的生产转换和行政支出成本，也严重影响了我国农业生产力的提高，进而影响到农民收入的增加。加之我国曾长期构造城乡剪刀差以支持工业发展，城乡收入差距愈发明显，对社会稳定构成了威胁。农民收入增长乏力造成大批农民工进城务工和大量土地被弃耕，又反过来影响到粮食生产的稳定。“提高农民收入”开始成为政府在考虑粮食问题时与“保证粮食安全”同样重要的目标。

二、保护价政策时期的粮食流通体制

1998年开始推行的以“按保护价敞开收购农民余粮”为主要措施的粮食流通体制改革，实际上是试图取消自由市场，实现双轨制的“并轨”。主要措施有：农民余粮由国有粮食企业常年敞开收购，并制订收购的最低价，即“保护价”；未经批准，任何机构不得直接向农民收购粮食；国有粮食企业必须顺价销售粮食，不得低价亏本卖出。[2]政府希望通过这样的制度控制几乎全部粮源，垄断粮食的销售，这样就可以以较高的价格卖出粮食，反过来保证了国家可以以较高的价格买进粮食而不发生亏损，从而实现农民收入提高、粮食生产稳定。

这一改革在某种程度上其实是对统购统销的回归。政府再一次以市场上唯一需求者的面目控制了需求方的全部力量，生产者和最终消费者面对的是确定不变的价格；不同的仅仅是政府采用向农民提供较高粮价而不是硬性规定产量的方法来保证粮食安全，同时可达到提高农民收入的目的。这一改革在实际执行过程中出现了问题。由于信息不充分，市场出清价格无法被准确获知，心存粮食安全顾虑的政府制定的保护价偏高，过度刺激了粮食生产；又恰逢此项改革实施后我国连续几年未出现大的自然灾害，使得粮食市场出现供大于求。据统计，1996-1999年粮食年均产量为5049亿公斤，同期粮食年均消费量为4674亿公斤，年富余375亿公斤[3]。国家粮食部门以保护价收购粮食后，在“顺价销售”这一关键环节上无法实现，大量粮食在国有仓库中囤积，或者最终被迫以低于收购价的价格售出，国有粮食企业亏损严重，造成政府财政补贴大量增加。据现实数据显示，在实行保护价政策的1998~2002年，我国财政用于粮棉油价格补贴的支出达年均591.35万元，大大高于九十年代其他年份（1990~1997）的平均267.47万元。[4]在财政压力下，粮食收购价格被迫逐年下调，1998-2000年粮食收购价格指数分别为96.7、87.1和90.2[5]，这样就又一次陷入了循环的怪圈之中。

三、当前的粮食流通体制改革及政策切入点变化前后的比较

    今年，以“两放开、一调整”（放开粮食收购价格、放开粮食购销市场、把流通环节对农民的间接补贴调整为生产环节的直接补贴）为主要内容的新一轮粮食流通体制改革在全国范围内铺开。“两放开”意味着国家不再以行政手段确定粮食收购价格和收购数量，体现了国家加大在粮食流通中的市场调节力量的决心；而“一调整”则是政府放弃直接定价政策后保证粮食安全和提高农民收入的关键，其具体内容是：对主产区种粮农民直接补贴，补贴可以按农业计税面积、计税常产、粮食种植面积或出售的商品粮数量等计算，补贴的标准按照能补偿粮食生产成本并使种粮农民获得适当收益、有益于调动农民种粮积极性、促进粮食生产的原则确定。[6]粮食直补政策的出台表明国家已开始尝试以供给方作为实现两大目标的政策切入点。

    试建立模型来说明直补和定价收购对于保证粮食安全和提高农民收入的不同作用机制。1998年的“按保护价敞开收购余粮”可以看成是把价格双轨制时期提价、增量等刺激农民生产粮食的方法推向极端：规定最低限价，确保农民面对的价格不会使其亏本售粮；承诺国家负责收购农民的一切余粮，使农民不用再面对粮食自由市场上的风险。所以为了分析方便，这里用保护价政策代表定价收购政策，来与直补政策做对比。

    假定：

    1．只考虑全社会的商品粮食，即扣除国家定购粮和农民自留粮；

2．粮食的最终消费者对粮食的需求无弹性，需求曲线垂直；

    3．对农民的直接补贴平均到产出的每单位粮食上后，初始粮价加上补贴数额恰好与保护价相同。