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近代中国引水权的收回

三、增补中国引水人

国人引水权观念成长的同时，收回引水权运动亦渐次展开。其先期成果，主要表现为在沿海港口重新增补中国引水人。

国民政府还在广州之时，即对引水问题相当重视。1925年12月，国民政府试图成立“引水事务特别局”，将引水人的考选和管理权，从海关、领事团以及外国商会手中夺回来。这个设想，遭到了广州海关及外国领事的强烈反对，最后未能付诸实施。但在国民政府收回引水权的积极态度面前，海关还是作了让步，默认在引水人考选委员会中，增加中国人的代表。鉴于当时的革命形势，总税务司也对此表示赞赏，认为广州关税务司的做法是正确的。[14] 与此同时，广州港的引水人定额，也从20人增加到40人，新增的都是中国引水人。[15]

北伐成功、南京国民政府的成立和巩固，是中国提升国际地位的新起点。趁此机会，国民政府发起了改订新约运动，试图收回前清时代丧失的各项主权。在此形势下，又受航业和商界的吁请，增补中国引水人一事，遂更为政府和公众重视。1928年3月15日，在收到全国江海领港业总联合会的呈文后，外交部照会上海外国领事团体的领袖领事，要他敦促上海引水公会，接纳中国人杨洪麟为该会成员。杨于1926年6月就通过了上海港引水人考试，此后一边练习引水，一边等待该港引水人出缺。但两年过去了，他一直没有取得正式执业资格。[16]

1928年4月2日，关务署再次命令江海关，要他督促上海引水公会补用中国引水人，并要他拟具修改引水章程的意见。4月24日，江海关税务司将此命令转给海务巡工司（海关系统主管引水事务的最高官员，他直属总税务司领导，但驻于江海关大楼）。[17]

从中国政府的上述行动中，上海港的外国势力，尤其是上海引水公会，感到了严重的危机。1928年4月12日，由外国人控制的上海港引水委员会召开会议，就补充中国引水人问题，进行了激烈的讨论。会上，上海引水公会唱起了高调：“从一开始吸收学徒来补充已有或将有的缺额时，我们就要求具有最高水平的申请者来补充。”言下之意，该会之所以不吸收中国引水人，不是刻意排斥中国人，而是因为中国引水人不符合该会的高标准。上海引水公会表示，只要符合自己的条件，他们愿意接纳一些中国引水人，不过，中国政府不得以此为开端，将外籍引水人概行取缔。
日本驻沪总领事，却不愿意看到中国引水人重返上海港。他在会上说，所有的日本航运公司，都对中国引水人的素质和能力表示怀疑，在雇用中国引水人之前，他们宁愿先等一等，看看中国引水人的表现到底如何。

会上还形成了另一种气氛。有人担心，补充数名中国引水人，可能只是中国政府完全接管引水业，并取缔所有外籍引水人的第一步。对于这种可能性，会议一致认为，必须设法阻止。[18]

其实，对于补充中国引水人的真正障碍，主管引水的海务巡工司，心里是非常清楚的。上海引水公会宣称的“高标准”云云，只是一个借口。海务巡工司在回复江海关税务司时这样说，“关于中国申请者的技术要求，并没有任何参照标准。”实际上，中国引水人被排斥的根由，一在于考选权为外籍人把持，他们不想让中国人通过考试；二在于上海引水公会拥有一份特许证，它特许该会专营该港引水业。这份特许证，是在19今年（光绪二十九年），由外国人把持的上海港引水当局颁发给上海引水公会的。但海务巡工司对之进行研究后认为，“很明显，它并未呈递给中国政府或总税务司审查，也未得到他们批准。”[19] 也就是说，它并不具备合法效力，乃是外籍势力巧取豪夺的产物。

中国政府决定绕开这些牵制。海军部直接提出两名海军军官，作为加入上海港引水业的候选人。迫于此种压力，上海港务长、外国领事团体以及外国商会，不得不同意增补一两名中国引水人。于是，海军部提出的候选人之一李高昌，于1928年9月22日被上海引水公会接纳为候选学徒，并且很快通过了考试，并于当年10月，取得了该港引水学徒证书。[20] 经过半年的学习，在一次考试过后，1929年，他又取得了引水人证书，成为上海引水公会的正式成员。[21]

这样，在引水业的促动和政府的支持下，已经25年无中国引水人执业的上海港，复又迎来一位中国籍引水人。这是一个新的开始。三年以后，招商局船长黄慕宗，又通过了天津港的考试，成为该港正式引水人，他也是第一个重返该港引水业的中国人。[22]

根据国民政府交通部1929年的一次调查，截至该年年底，沿海部分港口，已经有了一批中国引水人，但其规模不大，与外籍引水人相去甚远。天津、营口、汕头、厦门四个港口，仍然没有中国引水人。大连港处于日本军事管制之下，引水人都是日本人，一切引水事宜，均受日本单独控制。表一是此次调查的具体结果。

表一 沿海部分港口引水人国籍构成（1929年）

港口 中国 英国 美国 日本 法国 德国 其它 合计
安东 3 0 0 4 0 0 0 7
营口 0 2 0 1 0 0 0 3
天津 0 5 1 2 0 1 0 9
青岛 2 1 0 1 0 0 0 4
上海 1 20 5 4 5 1 4 40
宁波 2 0 0 0 0 0 0 2
温州 3 0 0 0 0 0 0 3
福州 6 0 0 0 0 0 0 6
厦门 0 1 0 0 0 0 1 2
汕头 0 1 1 0 0 0 0 2
广州 23 0 0 0 0 0 0 23
合计 40 30 7 12 5 2 5 101

资料来源：章勃：《收回引水权问题》，载《国闻周报》8卷27期，1931年7月。

四、引水章程的修订

政府的行政干预，对于中国引水人重返沿海引水业，起到了一定的作用。但欲彻底收回引水权，光靠行政干预是远远不够的。根本的解决途径，还是要从法律的角度入手，修改、甚至取消1868年的《中国引水总章》，以及各港在《总章》指导下制订的分章、细则，并制定全新的引水法规。对此，国民政府已有了相当的自觉。

对于修订引水章程，舆论界也提出了迫切要求。1931年7月13日，章勃在《国闻周报》8卷27期，发表题为《收回引水权问题》的署名文章，严厉批评了《中国引水总章》的种种弊端及其恶劣影响，并指出，当前最紧迫的任务，乃是由交通、海军、财政三部，“从速起草引水法”，并尽快呈请政府公布施行。而引水法的关键内容，他认为，就是规定引水人必须由中国公民担任。

经过几年的努力，财政、交通二部，终于在1931年10月6日，向行政院呈递了修订后的引水章程——《中华民国各口引水暂行章程》。新的章程共八章四十七条，其中具体规定了引水主管机关、引水人选任和培养、引水人证书颁发、引水人的职责和纪律，以及引水船的管理办法等内容。[23]

与《中国引水总章》相比，新章程有两点大的变动：（1）关于引水学徒的国籍要求，旧章程不分中外，新章程则明确规定，必须为“中华民国人民”。（2）关于引水主管机关的组织及其职权，新章程明确规定如下：沿海各港及长江下游组设“引水管理委员会”，为各地引水主管机关；沿海各港的引水管理委员会，成员包括当地海关税务司、港务长、当地航政局长，以及交通部代表和当地华商商会代表各一名（上海港还应加上外商总会代表一名），以海关税务司为主席；长江下游引水管理委员会，则由海务巡工司、海务副巡工司、长江下游航政局长及上海华商商会代表组成，以海务巡工司或其代表为主席；各引水管理委员会的职责，是制订辖区内的引水管理细则，确定引水区界限和当地引水人定额，组织引水人考选、发证，监督引水规章的贯彻实施，并裁决与引水有关的业务及其它纠纷。

新章程背后的设想，是采取渐进的方式来收回引水权。引水事权集中于以海关为主导的中国政府部门，外国领事在引水管理上的权力被取消，但个别保留外国商会的发言权；外籍引水人的特权仍被保留，但不新增外籍引水人，以使其自然淘汰，直至全都被中国引水人取代。

但是，这份章程提交上去之时，正值国难之际。“九一八”事变爆发，政府全力关注对日关系，无暇顾及此事。新章程因此被搁置起。

正当修订引水章程一事拖而不决之时，“一二八”事变爆发，日军进犯上海，局势危急。中国政府指令上海港务长，令其设法阻止该港外籍引水人为日本舰船服务。港务长反复致函上海外国领事团体，指出：[24]

“这个国家正在炮轰中国的阵地，摧毁中国人的财产，而那些经中国当局特别发证才得以执业的外籍引水人，却去引领这个国家的战舰，我认为，这是不合适的。”

但领事团体先是表示，中国与日本之间，并不存在正式的战争状态，引水委员会作为一个国际性团体，无法不让上海引水公会的成员“照常工作”；然后，干脆采取敷衍手段，对此置之不理。[25]

与此同时，港务长数次致函上海引水公会，要求其成员不得为日军服务，否则，将吊销他们的引水人证书。但上海引水公会不予理睬，积极为日军提供引水服务，并回答港务长说：“我不得不告诉你……他们（指该会的成员）是被迫按照引水章程的规定，去履行自己职责的”，同时宣称，如果没有得到引水委员会（当时由外人把持）关于修改引水章程的书面批准，他们仍将“被迫”照章行事，即仍将“被迫”为日本舰船服务。[26]

上海港务长对此毫无办法。根据上海引水公会自己的统计，1932年3月份，该会的32名外籍引水人（不含日本籍），共引领了437条船，[27] 其中大部分是日本的战舰和货船。所有的日本籍引水人，则直接受日本侵华海军的调遣，为其军舰提供引水服务。

此次事变，使中国人得到了真切而惨痛的教训。此后，政府加强了收回引水权的决心。财政部和参谋本部，联合成立了扬子江标志军事设计委员会，负责研究引水问题及制订引水章程。实际上，财政、交通二部于1931年上呈行政院的《中华民国各口引水暂行章程》，屡经修改，已经很完善了。扬子江标志军事设计委员会只是将其稍作改动，即成了新的《引水管理暂行章程》，并于1932年8月，将之上呈行政、司法和考试三院审核。这次，新章程很快得批准，并于1933年颁布施行。[28] 新章程颁行的同时，1868年（同治七年）的《中国引水总章》及各口分章，亦宣告废止。

新颁布的《引水管理暂行章程》，其内容与1931年的《中华民国各口引水暂行章程》基本一致。唯一的改动，是在沿海各港引水管理委员会的成员中，增加参谋本部和海军部代表各一名，以确保军方在引水事务上的发言权。所有引水方面的执法、监督权，悉规各口引水管理委员会，无论中、外籍引水人，均须服从其权威，倘有争议，可由财政部会同裁决。

显然，新章程试图将引水业导向民族化的运行和发展方向。不过，摒弃外国势力对引水事务的染指，限制外籍引水人的特权，都牵涉到其在华治外法权问题。当时不平等条约还未取消，新章程中的有关规定，实属单方面放弃对于治外法权的承诺。此种顺应形势之举，当然符合情理，但不免与既存的条约体制相冲突。因此，新章程实施起来，遇到一系列复杂的对外交涉问题，就不可避免。并且，新章程的实施效果如何，也将取决于对外交涉问题的解决程度。

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